罗伯特·基欧汉：气候变化的全球政治学：对政治科学的挑战

 

从一开始，主张对人类引发的气候变化采取有效行动的人们就很关注全球治理。在20 世纪80 年代末，在首次开展公共行动应对气候变化的头10 年里，他们就创设了一系列令人称道的机构。政府间气候变化委员会( IPCC) 进行科学研究和报告，《联合国气候变化框架公约》( UNFCCC)下的各国能够且必须通过达成共识来设定有约束力的行动规则，尽管这个过程会很艰难。公约下的《京都议定书》明确了相关的规则以及这些规则如何适用于各国。

 

在此期间，越来越多的科学界人士对于气候威胁严重性的共识日益增长。IPCC 最新的报告提到: “近几十年来，气候变化已对所有大陆及海洋的自然和人类系统造成了影响。”当前，人们对人为造成气候变化事实的不确定性在减少，但是对气候变化影响幅度的不确定性却在上升。例如，与10 年前相比，科学家们更难以确定南极和格陵兰岛的冰盖是否会变得不稳定，并导致大范围的海平面上升。坏消息不断传来。

 

京都气候大会自召开至今已经17 载，然而所有致力于构建一个全球气候变化治理体系的努力仍未能取得成功，只是形成了一个气候变化治理方面的规制复合体，而不是一个完整一致的国际治理体系。瑏瑧尽管欧盟已经实施了碳定价政策，不过价格很低，截至2014 年冬，每吨碳的交易价格还不到10 美元。与此同时，印度和中国等发展中国家仍在新建大量的燃煤电厂。美国和中国这两个最大的排放国都还没有就气候变化进行严格立法，而部分曾经加入《京都议定书》的国家，比如加拿大和日本，反而削减了它们的气候政策目标。近来，主张在气候问题上采取积极行动的人们也已降低了他们的期望，转而寻求在缺乏最大国家的全面监管或完整的国际规制的情况下通过自下而上的战略来获取某些成果。

 

不解决激励机制而将气候变化建构为一个减缓问题，会恶化固有的公共产品问题。事实上，世界上每个人都将从阻止气温快速升高以及衍生的气候紊乱的有效监管中受益。但不幸的是，每个人都将无条件地受益，无论他们或他们的国家是否有为解决这个问题作出贡献。此外，减少化石燃料使用的代价也很高。如果每个人只是单纯付出，那么任何人都有动机拖延行动，寄希望于其他人去解决这个问题。这里存在一个严重的搭便车问题。

 

在世界政治层面，这种激励难题会因为其对国际贸易和就业的影响而进一步加剧: 在一个开放贸易的世界，如果不对从管制宽松地区进口的产品征收特殊税费，那么那些没有对气候变化采取代价高昂的行动的国家将获得竞争优势。国际合作的失败是一种恶性均衡。

 

专制政体在气候变化上向来表现不佳，但是如果减缓问题被视为一种税收或者类似税收的政策，那么民主政体的表现也乏善可陈。2009 年美国的《清洁能源与安全法案》提出了总量限额与交易体系，并对碳排放进行了定价。该法案在众议院仅凭7 票的微弱多数获得通过，未能提交参议院。美国公众意见的调查显示，主流观点略倾向于原则上支持该法案，但是调查结果也显示，气候变化监管在政策优先性的清单上一直处于靠后的位置。目前，奥巴马政府采取的最重要措施是限制新建煤电厂，而这是通过对现有的《清洁空气法案》进行法律解释后授权的行政行动，并非因为新的国会立法。

 

三个曾致力于强有力的气候变化政策的民主国家出尔反尔。加拿大于2011 年12 月正式退出《京都议定书》，并于2012年12 月生效。加拿大2009 年的碳排放总量比1990 年的水平高出17%，而《京都议定书》要求其到2012 年底将排放水平比1990 年降低6%。日本在气候问题上也不再是一个领导者，而当前的澳大利亚政府也撤销了前任政府强有力的政策。

 

民主是一种能够代表( 企业、协会、退休人员) 有组织的利益的有效政府形式。但是它不能解决国际层面搭便车的问题，也不能确保代表分散的利益，尤其较少代表未来世代的利益。因此，关于碳税或类似税赋的提案会有三大阻碍: 它们让当代人付出成本，却让未来世代受益; 它们要超越早已在美国根深蒂固的“不再增税”准则; 它们还会从根本上威胁到既有的产业集团，而这些集团极可能会作出反击。企业家常常承诺，当他离任时，会留下一个比他接手时更好的企业。小布什政府时期的财政部长亨利·保尔森( Henry Paulson) 曾借用这句话作了个类比，他认为气候变化已经危及到我们给后代留下一个比我们发现它时更好的地球的能力。但是这个类比也不能解决搭便车的问题，与企业风险不同，气候变化的风险是分散的，解决气候变化问题会使全世界的每一个人而不仅是作出努力的那些人受益。

 

主张通过征税或者总量限额交易政策来限制排放的人们，可能会寄希望于对气候变化问题之重要性的认识会引发全球民主社会和精英们产生一种强烈而健康的恐惧感。但是如果对社会和精英成员们缺乏直接的个人激励，那么这种情绪不太可能会诱发其经济和政治上的支付意愿，以便为世界每个人尤其是未来世代提供公共产品。

 

综上所述，我的观点是，将气候问题构建为一个需要当代中间选民为此增加支出的全球减缓政策框架的做法，将会导致一种不会产生太多减排行动的恶性政治。那么其他政策框架会有助于产生有效的行动吗? 本@文$内.容.来.自：中`国`碳`排*放^交*易^网 t a np ai fan g.c om