气候议程背景下的欧盟绿色农业转型

 

　　欧盟的共同农业政策可以追溯到20世纪50年代，其发展经历了多个重要阶段，反映了欧盟及其前身欧共体在不同时期的内外需求，以及农业在这些时期所扮演的不同经济角色。

 

　　第一阶段是1950-1970年代，欧盟共同农业政策的创建阶段。早期的共同农业政策的核心目标是建立共同市场，稳定农产品价格，增加粮食产量。平心而论，以增产为导向的农业政策，的确实现了农业的快速发展和粮食的充足供应，但也在农业的可持续性发展方面埋下隐患。因此，从20世纪70年代开始，欧盟农业出现了产能过剩、财政负担过重和农村生态环境破坏等问题。

 

　　第二阶段是1980-1990年代，欧盟共同农业政策的调整阶段。从20世纪80年代开始，欧盟开始实施农产品配额制，即通过对农产品产量限额，以对超额产出进行额外征税的方式，解决产能过剩问题。1984年，欧共体通过的《乳制品生产配额法案》，就是在这一背景下产生的。随后，农产品配额制扩展到谷物、糖、葡萄酒等欧盟的主要农产品的生产领域。这一阶段的改革并未触及共同农业政策的产量导向，被称为“预算驱动型的改革”，事实上未能解决农业过度开发带来的环境问题。

 

　　第三阶段是1990-2000年代，欧盟共同农业政策绿色转型的启动阶段。1992年，麦克萨利担任欧盟农业委员，对欧盟共同农业政策进行重大改革，拉开了欧洲农业政策绿色转型的序幕。从1958年的《罗马条约》确立共同农业政策的基本框架，到1992年麦克萨利改革之前，环境保护、农村发展等问题并未得到应有的重视。自麦克萨利改革开始，欧盟共同农业政策的导向开始转变，从重视农业产量过渡到注重农业和农村地区的全面发展。麦克萨利改革的核心有三点：首先，削减农产品价格支持，引入直接补贴让农民收入不再与产量挂钩；其次，继续推行农产品配额制，并鼓励农民实施休耕制度以休养生息；最后，注重执行农业生产的环境标准，并将其作为农民获得直接补贴的依据。2000年和2003年，在欧盟农业和渔业专员菲舍勒的推动下，共同农业政策又进行了两次改革。这两次改革延续了麦克萨利改革的路径，其主要贡献在于塑造了欧盟共同农业政策两大支柱：市场支持政策和直接给付政策（第一支柱）和农村发展政策（第二支柱）。尤其是第二支柱的加入，标志着欧盟农业政策从单一经济目标向社会、环境和经济多重目标的全面转型，是欧盟农业绿色转型的里程碑。

 

　　第四阶段是2010-2020年代，欧盟共同农业政策绿色转型的深化阶段。这一阶段，气候与环境因素在共同农业政策的改革中越来越重要，这种变化与欧盟在《京都议定书》和《巴黎协定》中的气候承诺密切相关。2013年的农业改革又被称为“绿色改革”，欧盟增加了农村发展政策（第二支柱）的财政投入，强调农业发展和环境保护的双重目标；同时，将直接补贴改为“绿色直接补贴”，规定农民的直接补贴收入必须与绿色农业实践挂钩。在2018年的改革中，欧盟委员会向理事会提交了《2021-2027年共同农业政策》的立法提案。根据该提案，2020年以后的共同农业政策必须符合《巴黎协定》和《生物多样性公约》等国际协议。近年来，为了适应气候变化，欧盟推出名为“绿色新政”的综合性计划，根据该计划，共同农业政策总支出的40%将专门用于气候行动，欧盟农业政策的气候导向得以进一步增强。