我国碳排放权交易处罚规则与履约风险规制路径

 

2018年全国两会中就针对我国碳市场建设在控排企业的履约风险预防水平方面提出了一些问题。中华全国工商业联合会在两会中提交了《关于进一步强化碳市场建设的提案》（以下简称“提案”），提案的内容中强调了针对碳市场立法方面，出现的问题是控排企业的违法成本比较低，但是监管过程中的成本却比较高[10]。这就反映出碳市场的规制成本与控排企业的履约风险预防水平并不契合。客观性和主观建构性是风险所具有的二元特征[11]，碳排放权交易管理办法经过立法程序通过以后，将成为行政法规。行政行为到行政过程的过渡和转化是行政法在规制风险中所反映出的重点内容。

 

碳排放权交易的管理办法是在对控排企业监督、管理的基础上以维护市场秩序、保证其履约率为导向，体现风险规制的工具性及和目的性。在风险规制过程中必须要对法律规制效果进行合理分析，也就是说在法律执行以后，分析规制成本和规制效果是否达到均衡，在不均衡情况下如何提高规制效果，提升风险预防水平。控排企业的履约风险兼具公共风险和私人风险两种属性[12]。虽然从控排企业来看，只是由于其未履行约定减排目标而承担的法律责任。但是，由于温室气体的增加导致的是整个大气环境公共利益的损害。因此，履约风险预防是具有两面性的。规制风险的立法应当权衡成本和成效之间的关系，将最优履约风险规制标准的设定作为基本条件，这是在碳排放权交易立法过程中对控排企业履约风险规制的因应。

 

《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》打破了其在送审稿中的章节化法律文本形式，而是将具体责任以条款的形式存在。在征求意见稿的第十九条中规定了重点控排企业违反法律规定的惩罚规则。首先，相比送审稿以及之前各试点省市的管理办法，不论是从罚款数额上还是从倍率式处罚阈值上，均减轻了惩罚强度。这明显会使控排企业的违法成本减少，履约风险水平降低。不过从规制的成本来看，我国在统一全国碳市场以后只纳入了电力行业，相比之前试点省份的行业规制类型来看反而减少了很多。因而在碳核查、监测等监管成本中明显减少，同时有关碳排放权交易的执法、司法过程中投入成本也随之减少，所以在规制成本和履约风险预防水平同时下降时，将面临的是对控排企业规制效果和质量的下降。这与规制成本与履约风险预防水平均衡条件的理论证成也不相符合。我国碳排放权交易市场纳入行业一定会逐渐增多，因此，从风险预防的角度上看，基于控排企业履约风险的二元属性，规制成本会不断加大，如果在风险预防强度上缩减，将会造成两者的契合度偏离越来越远[13]。只有实现增加的预防成本与减少的预期损害成本相互均衡时，才能保证规制效果的有效性。