冲突对抗抑或和平合作？——气候变化背景下的北极安全问题探析

　　气候变化导致海冰消融是界定北极冲突与合作的自然环境因素，国际能源需求带来的盈利预期是界定北极冲突与合作的经济因素，规范人类北极活动的制度框架则是界定北极冲突与合作的政治法律因素。国际法、国际组织为推动北极和平合作、有效避免北极冲突对抗发挥着重要的作用。气候变化、冰川消融推动“北极五国”强化对北冰洋大陆架的主权诉求，但它们主要试图通过和平方式实现北冰洋大陆架国有化，并以国际法形式固定下来，实现外大陆架的合法化。   

 

　　从地质意义上讲，北极并非一整块固定的陆地，而是北冰洋及其浮在海洋上的冰面，因而可以说北极属于海洋。这也是联合国海洋法公约（United Nations Convention on the Law of the Sea，缩写为UNCLOS）适用北极的原因。虽然美国作为北极邻国并未批准该公约，但“北极五国”都将联合国海洋法公约视为具有约束力的惯例法，因此可以根据该公约来界定海岸大陆架的主权归属。公约第 76 条第 1 款明确提出大陆架是国家“领海之外依其陆地领土的全部自然延伸”，而且规定了12海里的国家领海宽度和200海里的国家专属经济区，以及专属经济区以外的人类公地，即国际海底。在气候变化、海冰消融背景下，“北极五国”借助联合国海洋法公约上述条款之规定要求扩展在北冰洋的主权，即申请扩展大陆架。联合国海洋法公约组织成立的大陆架界限委员会通过勘探并论证大陆架的自然延伸，依据沉积岩厚度、大陆坡脚等海岸自然属性审核并确定扩展大陆架申请是否符合标准，进而批准或拒绝某国的扩展申请。某国的大陆架扩展申请一旦获批，该国的领海宽度就可扩展到350海里，但大陆架界限委员会需花费十年或者更长的时间进行调查取证，然后才能决定是否同意扩展申请。　  

 

　　到目前为止，完成扩展大陆架申请工作的北极国家仅有挪威一国。丹麦/格陵兰、加拿大和俄罗斯已经提交的扩展大陆架申请都有一部分涉及罗蒙诺索夫岭，且尚未完成勘验和审核等程序。扩展大陆架申请关系沿海国的国家主权偶尔会引发恐慌，但这种申请需要依据联合国海洋法公约规定和联合国大陆架界限委员会的裁定执行，因而不易出现北极国家间的利益冲突。值得注意的是，即使这些北极国家成功扩展了大陆架，也会由于这些地区的资源利用率低而降低其经济效益，因而它们在北极的大陆架主权确认更多的是象征意义。对北冰洋大陆架的争议主要是沿岸国家试图通过联合国海洋法公约来解决领海主权争议，目的是实现北冰洋大陆架“瓜分”的合法化。因此，北极邻国提出大陆架扩展申请从一开始就注定不会发生任何冲突，关键是不具备冲突的可能性。此外，北极邻国对大陆架的主权诉求也基于对联合国海洋法公约的尊重，这表明它们尊重国际法，不会肆无忌惮地扩张。   

 

　　除了联合国海洋法公约具有法律约束力之外，另一个不容忽视的政治因素是总部设在挪威特罗姆瑟（Tromso）的北极理事会。北极理事会成立于1996年，核心成员是“北极八国”和六个北极土著代表团，理事会轮值国主席任期为两年。理事会成立之初以咨询为目的，由六个科学专家工作组具体负责技术咨询事务。理事会最初是信息交流和国际谈判的政治舞台，随着时间推移逐渐发展成为重要的合作平台，并有效规范北极邻国与各利益攸关国之间的合作。此外，北极理事会还吸纳了一批欧亚国家作为永久观察员，如德国、法国、英国、中国、日本、印度等，但这些观察员并无投票权。   

 

　　自2011年始北极理事会增加了工作职能，重点工作已不再是咨询事务，而是越来越倾向于具体的政治决策。迄今为止，北极理事会成功的政治决策是北极国家在它的主导下签署了两项具有法律约束力的国际协议，即2011年签署的《北极海空搜救合作协定》（Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic）和2013年签署的《北极海洋石油污染预防与应对合作协议》（Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic）。前者主要规定了北极圈国家海空搜救的责任区，并约定签字国必须在各自的责任区内提供必要的搜救服务，开放基础设施并承担相应的费用；而后者则旨在预防北极因油气资源开采与运输导致的石油污染事故，并规定发生此类事故时缔约国的责任分工以及应采取的应对措施。   

 

　　联合国海洋法公约和北极理事会成为北极地区既具有法律约束力又能够相互补充的制度安排，这两项制度与海事研究、国际捕鱼、环境保护等领域的国际协定共同构成北极合作发展的制度框架，而且北极国家在这些制度框架内可以进行有效的讨论与和平的合作。北极制度框架的监管效力已经得到实践印证，例如俄罗斯与挪威在巴伦支海的领土争端长期未得到解决，但两国并未发生直接冲突，而是努力通过双方协商和平解决。还有一些政治问题虽经媒体炒作但和平合作的主题仍未改变，加拿大与丹麦之间具有争议的汉斯岛即属于此类。汉斯岛问题虽然使加拿大与丹麦出现政治紧张局势，但这种紧张局势并未严重到产生国家间冲突。北极并非毫无法度的无主空间，而是制度健全、规则完善、运行有度的国际合作空间，这为自然环境保护、政治经济发展留下了广阔的合作余地，而且也可以有力地防御单边主义。