解读｜张希良：加强政策协同与制度衔接 共促电力低碳发展

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进绿色低碳转型 加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）强调“加强全国碳市场与绿电、绿证等市场化机制的政策协同、制度衔接”，明确了全国碳排放权交易市场（以下简称碳排放权交易市场）和全国温室气体自愿减排交易市场（以下简称自愿减排市场）与绿电、绿证等其它相关制度的功能定位和衔接机制，对于推动经济社会低碳转型，特别是电力系统低碳发展具有重要意义。

 

碳排放权交易市场和绿电绿证机制促进低碳转型的方式不同，前者侧重减排，后者侧重促进可再生能源发展

 

碳排放权交易市场和绿电绿证机制均是基于市场的重要气候政策工具，两者的最终政策目的都是促进低碳转型，但是存在较大差异。一是促进低碳转型的方式不同，碳排放权交易市场是国际最主流的、通过碳定价减少碳排放的政策工具，而绿电绿证机制主要通过促进可再生能源发展实现低碳转型。具体对于电力行业而言，目前我国的碳排放权交易市场是基于强度控制、配额免费分配的，对电力行业的影响主要集中在促进火电行业内部结构调整、降低排放，碳价在火电行业内部已经实现“排碳有成本，减碳有收益”，但由于火电企业仍是基于强度的免费获得配额，可再生能源相对火电竞争力因碳价提升较为有限。绿电绿证机制主要通过市场化机制为可再生能源提供额外支持，鼓励可再生能源发展。因此，两者目前的政策主要作用对象分别是火电和可再生能源两类电源。二是交易标的物不同，碳排放权交易市场的标的物是碳排放配额，绿电绿证机制的标的物是绿电和绿证。碳排放配额代表碳排放权交易市场覆盖下的重点排放单位允许排放一单位二氧化碳的权利，不同企业同一年份通过配额分配获得的配额完全同质，在履约环节使用不存在区别。绿电和绿证背后对应的可再生能源发电项目则具有技术类型、装机时间、补贴情况等差异巨大的特点，在不同场景中难以完全同质使用。

 

两种制度同样存在重要关联。第一，在碳排放权交易市场的管理下，碳排放资源的稀缺性得以不断显现，碳价不断上升的走势也会提供重要的价值锚定，影响到绿电和绿证的价格；第二，如果碳排放权交易市场管控的碳排放包括电力使用造成的间接排放，绿电绿证的交易信息能够为核算企业碳排放和向企业发放配额提供重要参考。

 

我国碳排放权交易市场目前不纳入电力间接排放，与绿电绿证可独立运行

 

自2021年7月开始交易运行以来，覆盖发电行业的碳排放权交易市场已进入第三个履约周期，对发电行业减排增效的作用不断显现。碳排放权交易市场和绿电绿证机制的衔接协同的主要讨论集中在控排企业是否可以通过使用绿电绿证降低电力间接排放。

 

经过相关主管部门的密切协商，2025年4月，生态环境部正式发布了《关于做好2025年全国碳排放权交易市场有关工作的通知》，明确当前重点排放单位因使用电力产生的二氧化碳间接排放不纳入碳排放权交易市场的配额管理范围，与地方试点碳市场纳入电力间接排放、允许使用绿电扣减电力间接排放的做法有一定差异。因此，当前暂不需要在电力间接排放层面衔接全国碳排放权交易市场和绿电绿证机制。未来一段时间内，全国碳排放权交易市场和绿电绿证机制之间的政策边界清楚，两者可以相对独立运行，各自发挥作用。

 

通过“二选一”机制，自愿减排市场与绿证可协同支持可再生能源发展

 

自愿减排市场自2023年以来，为支持降碳效果好但收益情况欠佳、具有减排额外性的项目，体现出“优中选优”“绿中选绿”的整体思路，第一批发布了并网海上风力发电和并网光热发电等两项可再生能源发电领域方法学，以激励新能源技术不断迭代和规模化应用，从而降低减排成本。自愿减排市场和绿电绿证机制的衔接主要体现在避免自愿减排量和绿证被不同购买企业“重复声明”的风险上。为解决这一问题，国家能源局综合司和生态环境部办公厅联合发布《关于做好可再生能源绿色电力证书与自愿减排市场衔接工作的通知》，要求在2024年10月1日开始的两年过渡期内，深远海海上风电和光热发电项目需在绿证与自愿减排市场减排量申请中“二选一”；过渡期后，综合自愿减排市场和绿证运行等情况，适时调整衔接要求。这一文件的出台有效解决了所谓“重复声明”的风险。一方面，提高了可再生能源发电类项目业主参与自愿减排市场的积极性；另一方面，也有效回应了部分国际组织对我国绿电绿证机制的质疑，例如国际机构“可再生能源100%使用倡议组织”（RE100）已确认对于中国绿证认可不再需要额外前置条件。

 

未来全国碳市场将与绿电绿证更好协同推动电力行业减排

 

未来，全国碳市场将逐步提升碳排放权交易市场的配额有偿分配比例，在电力价格形成机制和传导机制完善的过程中，使得电价能够真实反映市场供需，并且将碳排放成本充分传导到电力用户。这一情况下，可再生能源相比火电的竞争力也能相应获得合理提高，碳排放权交易市场能够实现对可再生能源整体的支持作用。同时，自愿减排市场也将纳入更多与能源相关、社会期待高、技术争议小、数据质量可靠、社会和生态效益兼具的方法学，对额外性较强的可再生能源技术持续支持，并与绿电绿证共同满足市场主体的各类需求、提高我国应对气候变化话语权。

 

（作者单位：清华大学）