全球视角下的PPP：内涵、模式、历史与问题

PPP的主要优势与问题

我们认为，PPP模式的主要优势包括：

一、有助于缓解财政约束 本%文$内-容-来-自；中_国_碳|排 放_交-易^网^t an pa i fang . c om

公共基础设施往往投资规模巨大，通过PPP模式引入私人资本，政府可以在较长的时间内分摊建设成本、而无需一次性拿出巨额资金。这样，通过公共服务成本与收益的代际匹配，缓解了财政约束。多个项目可以同时进行，不存在互相挤占资金的问题，从而加快了基础设施建设进度。此外，在PPP模式下，基建项目往往不列入政府报表，融资、运营、维护费用不再是政府的直接费用，不会增加政府长期债务。最后，与传统基建方式相比，工期延长和预算超支的风险转给了私人部门，并且政府每年购买公共服务的支出是固定的，从而使政府支出的确定性提高。这就提高了政府债务的可控性。

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二、有助于提高服务质量 本文@内/容/来/自:中-国-碳^排-放-交易&*网-tan pai fang . com

在PPP模式下，私人部门得以更广泛地参与到设计、建造、融资、运营、维护各个阶段，使其技术、经验、创造性得到充分发挥，而政府部门从自己不擅长的职能中退出，把重心放在行政协调、政策支持、质量和安全监督上来，从而改进公共服务质量。此外，PPP模式引入私人资本的同时也引入了市场约束：债务人关心自己的本金能否收回，关心项目效益，会要求信息披露；股东关心自己的收益，会撤换不称职的管理层；项目公司关注市场需求，会重视用户体验，改进服务质量。根据英国国家审计署在2008年对PFI模式的调查结果，终端用户对项目的评价为“相当好”的占到34%，为“不错”的占到57%，为“一般”的仅为9%。 内.容.来.自：中`国`碳#排*放*交*易^网 t a np ai f an g.com

三、能够通过优化风险分担来降低建设成本 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

PPP模式的核心是将特定风险分配给最善于管理这种风险的一方。通过对风险的优化分担，将适合私人部门管理的风险转移出去，有利于降低成本，提高公共品的供应效率。其一，通过将建造和运营、维护风险转移给私人部门，使得传统模式下频频出现的工期延长、成本超支问题大大减少。因为在PPP模式下，只有完工才能收到政府支付的费用或向用户收费，这就使得私人部门有动力去按时，甚至提前完工；其二，由于超过预算的成本是由私人部门承担的，为了确保项目的盈利性，私人部门会积极采取各种措施管理风险，并通过创新来节约成本；其三，由于运营、维护也由私人部门一肩承担，因此后者也不会为赶工而粗制滥造；其四，在典型的PPP结构中，项目资金有相当一部分来自优先债务，他们往往是一些大型的机构。为了保障自己的权益，往往会派自己的团队对项目进行尽职调查，并帮助改进项目方案，帮助控制风险和成本。事实上，实证结果也证实了这一点。英国审计署于2003年和2008年两次对已有的PFI项目进行了抽样调查，发现英国的PFI中按时、按预算完成的比例均比传统模式有较大幅度提高。

四、有助于促进经济增长与市场化改革

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PPP将大量社会资本引导到基础设施建设中，从短期看，可以直接提高投资水平，拉动经济增长；从长期看，可以改善基础设施状况，提高生产率。与此同时，PPP实施的整个过程需要咨询、法律、金融、建筑、物业管理等各个行业密切配合，从而有利于补足短板，促进多个产业协同发展。此外，PPP合同多为20年以上的长期合同，其实施可以推动契约精神的培养和法治环境的建设。在PPP的实施过程中，对政府和市场的功能重新定位，将私人部门更有效率的职能转移给私人部门，将本该由市场承担的职能还给市场，从而明确政府和市场边界。最后，公共部门通过与私人部门深入合作，可以学习后者先进的管理经验，帮助改进政府作风、提高行政效率。

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不过，在各国PPP的实践过程中，也暴露出不少问题。这些问题主要包括：

一是私人部门融资成本显著高于政府举债成本。这一点成为反对者抨击PPP的主要理由。在有些项目中，私人部门盈利不菲。曼彻斯特大学的JeanShaoul对英国最早采用PFI的12家医院项目作了研究，发现平均股权收益率竟然高达58%，显著高于英国的国债收益率。

二是前期招投标耗时长、手续费高。由于PPP模式比传统的模式复杂，政府和私人部门双方都需要进行深入的研究或咨询，由此产生较高的交易成本，而且学习曲线陡峭，需要积累相当多的经验才能降低成本，而单个部门实施PPP的机会不多，培训成本很高。比如在一项改造伦敦地铁的项目中，光是签订合同就花了4亿英镑，而项目的总成本才157亿英镑。

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三是可能加重纳税人长期负担。“出表”的会计处理导致透明度不够，使得政府约束软化，甚至可能导致过度负债。根据英国财政部的数据，从2015年到2049年，政府需要为现有的PFI项目支付共计2222亿英镑使用费，平均到每个家庭约为12208英镑，而对应的PFI项目资本总额不过566亿英镑。

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四是合同周期长，可能导致灵活性不足。经济社会发展日新月异，变化速度相当快。而在PPP模式下，由于政府要受到合同约束，对公共设施的控制能力下降，无法进行灵活调整以适应公共需求的变化，由此导致公共利益受损。 本`文-内.容.来.自：中`国^碳`排*放*交^易^网 ta np ai fan g.com

五是双方存在的机会主义倾向导致项目失败风险。政府为吸引私人参与，可能采取先降低标准，完成招标后再修改条款的做法。私人企业为获取项目，可能采取先开出优厚条件，开工后再提出重新谈判的做法。这都不利于PPP的长期健康发展。 禸嫆@唻洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

六是可能引发私有化质疑。有人认为PPP是渐进私有化的特洛伊木马。虽然许多研究中把PPP与私有化作了区分，但是很多媒体仍然把PPP与私有化混同看待，从而给PPP的推广实施制造了障碍。 本+文`内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a np ai fan g.com

以上问题有些与特定国家发展PPP的经验不足有关，另一些问题则是由PPP模式本身所决定的，这是无法克服且必须面对的。应该承认，PPP不是所有的领域都适用，不是所有的问题都能靠它来解决，也不存在适用于一切国家的统一模式，必须根据项目实际情况合理设计项目结构。PPP不仅是一种融资方式，更是一种管理方式，应该从更宏观的角度去理解它对经济发展和对社会治理的作用。 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com