全球视角下的PPP：内涵、模式、历史与问题

全球范围内PPP的主要模式

１、狭义的PPP模式

PPP的典型模式是设计-建造-融资-运营（Design-Build-Finance-Operate，简称DBFO）。在该模式下，政府制定公共服务的标准，私人部门据此设计、建造相应的设施来提供服务，并负责融资和运营。与此同时，政府作为服务的主要购买者，向私人部门支付使用费。运营期满，有关设施移交政府部门管理。可以看出，在DBFO模式下，私人部门在设计、建造、融资、运营、维护等各个阶段都发挥着重要作用。

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图1给出了一个典型的PPP结构。首先，政府特定部门根据需求进行招标。每个竞标者一般是由几个公司（例如建筑公司、私募基金、物业管理公司等）组成的一个承包联合体。政府与中标者签订长期合同，期限通常在25年到30年左右，最长的可达99年；其次，中标的联合体成员企业分别出一部分资金设立一个特殊目的载体作为项目公司；第三，由于工程规模巨大，项目公司通常会进行债务融资，而融资来源包括银行体系和资本市场。在大多数情况下，为吸引投资者参与，在债务融资中会通过政府担保或者购买单一险种保险进行增信；第四，项目公司将项目的不同任务分包给专业公司——通常也就是自己的股东；第五，在项目完成、进入运营阶段并达到事先约定的服务标准后，政府每年会支付一个固定费用，或者采取向用户收费的形式回收成本并赚取合理收益。为保护公共利益，政府通常对服务标准、质量安全标准及收费标准的制定保留一定的控制权，并对项目公司的运营情况进行监督；最后，有些国家还存在PPP的二级市场，企业可以将持有的项目公司股权进行出售，提前收回投资成本，以便进行新的投资。 本`文@内-容-来-自；中_国_碳排0放_交-易=网 t an pa ifa ng . c om

2、广义的PPP模式 本%文$内-容-来-自；中_国_碳|排 放_交-易^网^t an pa i fang . c om

我们可以将PPP定义为从完全的公共部门提供公共品到完全的私有化之间的一个区间分布。我们在表2中列出了广义PPP的主要模式，按由上到下排列，私人部门的参与程度逐步提高。 本+文`内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com

表2的PPP模式主要适用于新建资产。然而，PPP也可用于已有资产的改造、运营、维护，具体模式如表3所示。与表2类似，在表3中，按由上到下排列，私人部门的参与程度也逐步提高。 本/文-内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com

需要指出的是，不同国家与不同研究者对PPP模式的认定标准存在显著差异。一方面，同一模式在有些国家被视为PPP，在其他国家却被归为传统采购模式。例如，孟加拉国PPP办公室的指导材料中提到，PPP不包括公共服务某种职能的简单外包以及“交钥匙”建造合同，这两种模式应该被视为传统采购项目[2]。另一方面，一些研究者和官方文件对PPP与私有化进行了区分。例如，穆迪认为，如果公共部门在整个合同期间都保留设施的所有权，那么这种模式（例如BOO）并不属于PPP[3]。基于上述争议，我们在下文讨论PPP的融资结构和优缺点的时候，一般以最典型的模式（也即DBFO）为例。 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com

3、按收费方式分类 本文@内/容/来/自:中-国-碳^排-放-交易&*网-tan pai fang . com

根据收费方式，PPP可以分为使用者付费和政府付费两种基本模式。

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使用者付费模式又称为特许经营权模式，其特点是完全通过向用户收费来回收成本、支付运营费用，并实现合理的利润，一般用于公路、桥梁、地铁等领域。在这种模式下，市场需求的风险完全转移给私人部门，后者提供的产品和服务要接受市场检验。

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然而在某些领域，市场需求的风险不能或者不适合转移给私人部门（例如医院和学校），此时就需要政府根据其提供服务的潜在能力、质量等是否达标来支付固定的费用，即政府付费模式。政府付费（availability-based）是指私人部门开发建设的基础设施只要达到了政府事先设定的服务供应标准，政府就会按约定每年支付一个固定的费用，无论实际的需求和利用情况如何。在这种模式下，市场需求的风险完全由政府承担。而私人部门不面临市场风险，通过创新改进质量的动力也就相对较弱。英国和加拿大的PPP主要采用的即是政府付费模式。

由于上述两种模式各有利弊，因此在现实中常常结合起来使用。例如，政府支付一定比例的费用，但这并不足以收回项目成本，其余部分则通过向用户收费来回收，以此实现风险共担。

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4、按招标方式分类

根据招标方式，PPP可以分为应标模式（solicited）和非应标建议模式（unsolicitedproposal）。前者由政府发起，也即政府根据需求发布招标公告，随后由私人部门投标响应。后者不需要政府发布公告，私人部门在发现机会后，可以主动向公共部门提议协商签订合同（但在这种情况下应该引入竞争程序，以在帮助公共部门获得更好条件的同时避免腐败）。非应标建议模式由于赋予了私人部门更多的主动性，因此有助于通过充分发挥私人部门的创造性来弥补公共部门的有关不足。