从能耗双控到碳排放双控的推进策略

　　党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出，“实施碳排放总量和强度双控制度”。自《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（以下简称《方案》）印发以来，我国碳管控已搭建起总量与强度并行的制度框架，也为全球应对气候变化提供了兼具系统性与可操作性的中国方案。面向“十五五”，要锚定积极稳妥推进和实现碳达峰目标，进一步推动能耗双控向碳排放双控转型。

 

　　碳排放双控转型面临的挑战

 

　　根据《方案》安排，全面完成碳排放双控制度各项基础工作主要面临两方面挑战：“自上而下”的管理体系构建与“自下而上”的执行落实。“自上而下”挑战的核心问题在于“分多少”。行政主导的能耗双控管理体系，以目标细化、责任分层为考核模式，通过逐级分解目标与压力传导，将节能降碳压力传导至各级地方政府，对我国加速实现“双碳”目标贡献显著；但运作中也暴露出管理弹性不足、差异化政策工具欠缺等局限，具体表现在四个方面。一是指标分解难以落实因地制宜原则。我国区域经济、资源、社会结构异质性强，致使能耗双控指标分解难以避免“一刀切”，影响因地制宜与精细化管理目标的实现。二是计划模式难以适应市场经济要求。企业产能随市场波动显著，难以契合行政命令预设的持续减排趋势，各级政府面临平衡二者的挑战。三是行政措施生效滞后于形势变化。行政措施存在时滞效应，难以响应外部经济与社会环境的快速变化。四是地方低碳发展内生动力激发不足。当前，低碳发展目标责任考核机制偏重约束，而激励不足，难以充分激发地方政府内驱力，阻碍其从“被动执行”向“主动作为”转变。

 

　　“自下而上”挑战的关键难点是“怎么算”。碳排放核算是摸清碳家底、开展碳排放双控的根本前提，亦是各级主体分配减排责任、衡量减排成效的核心参照。当前，我国已初步构建起碳排放统计核算框架，但在核算方法、标准化建设、监测规程及监管机制完善性上，仍面临挑战，具体表现在三个方面。一是数据获取与准确性问题。实践中，常因数据不全、统计方法不统一或技术局限导致基础数据获取困难，进而产生核算误差。二是核算方法与标准不统一。尽管国家已初步构建起碳排放核算方法体系，但部分特定行业与管理层级的核算标准仍较滞后或处于空白状态，导致企业及机构执行时可能采用不同核算路径与方法，削弱数据可比性。三是法规政策与激励机制不完善。现有激励举措以政府补贴、税收优惠为主，但覆盖窄、效果不突出，难以充分激发企业及机构参与的积极性与主动性。

 

　　碳排放双控制度体系构建重点

 

　　鉴于碳排放双控制度体系构建面临“自上而下”与“自下而上”的挑战，其构建逻辑也需围绕“自上而下”与“自下而上”相结合展开。尤其是当前处于能耗双控向碳排放双控转型阶段，建设任务紧迫，更需精准把握工作重点与优先级。

 

　　围绕“自上而下”的挑战，解决好全国性指标“怎么分”问题，需综合把握以下维度。一是应依据国家发展阶段特征、碳排放强度减排目标、总量控制合理区间及“双碳”战略的时间框架与路径规划，科学严谨设定各省区市碳排放目标与指标。过程中需全面评估各省区市多维度经济属性，涵盖人均GDP、人均碳排放量、碳达峰进展、地方大气治理需求及新增项目碳影响等，以保障碳管理政策精准高效落地。二是向城市分配碳排放指标时，需采用科学细致的城市分类方法，系统纳入城市经济态势、产业结构、历史碳数据、经济脱碳潜力及省域功能定位等多元维度，确保指标分配契合城市差异化发展路径与减排潜力。同时，分配机制需遵循目标一致性与效率最优化原则，确保城市分解目标总体不低于本省区市国家碳控目标，精准对接国家总体减排目标。

 

　　围绕“自下而上”的挑战，破解碳排放“怎么算”难题，需着重关注以下方面。一是明确核算范围。企业应遵循政策指引，确定碳排放核算范围涵盖自身生产活动的直接碳排放及电力热力使用的间接碳排放，以全面掌握自身碳状况、支撑减排策略制定。二是优选核算方法。因核算方法具有多样性，企业需结合自身运营特点，选择适配的碳排放核算方法，确保方法科学精确；同时，需注重核算的动态性与连续性，为企业可持续发展奠定基础。三是强化数据管理。为保障数据可信、完整且可追溯，企业需建立涵盖收集、整理、审核、报告的完备数据管理流程；同时，需深化企业与机构内训，提升员工碳排放核算专业认知与技能。四是紧跟政策导向。为适时调整核算方法与报告标准，确保合规并契合最新政策导向，企业可组建专门环境合规团队，实时解读执行政策；建立标准化碳排放评估流程与报告机制，保障各类项目碳评价顺利开展。

 

　　系统施策推进

 

　　碳排放双控制度体系构建

 

　　推进碳排放双控制度体系构建并非单一政策目标调整，而是多层面的战略重构。《方案》明确国家、地方、行业、企业、项目、产品六大层面共十五项重点任务，为碳排放双控制度体系构建勾勒出清晰的实施蓝图。在能耗双控向碳排放双控过渡的关键期，推进任务需注重制度间的有效衔接、直面实施中的现实障碍、精准捕捉发展机遇。

 

　　注重实现双控制度有效衔接。能耗双控历经长期实践优化，为碳排放双控制度构建奠定了基础，二者转型并非另起炉灶，而是总结借鉴能耗双控经验教训，指导碳排放双控科学设计实施。为此，碳排放控制指标设置需统筹与能耗双控的衔接及“双碳”目标压力。行政资源利用上，需整合机构人员、优化职能配置、强化协同，构建高效管理体系。工作落实需结合统筹规划与分步实施，开展地区及行业试点，依地域行业特性制定针对性技术路径，积累可复制的推广经验。此外，还需长期审视调整政策逻辑，确保行政主导政策既能灵活响应全球气候治理新趋势，又能精准对接国内低碳发展需求。

 

　　增强激励破除地方执行障碍。地方“双碳”积极性不足，核心原因在于低碳发展收益激励机制缺位，需优化中央与地方碳排放双控权责配置以激发地方能动性。为避免双控指标的简单层级分解，需兼顾行政区划与行业双控制度，为各级政府及用能主体留足弹性。需将重点行业企业纳入全国碳市场，并剔除出行政区划双控考核，设定地方公平竞争底线，防止“逐底竞争”且逐步实现行政指令向碳市场让渡。此外，可鼓励地方探索地方碳账户、区域碳市场及碳税制度，激励非全国碳市场覆盖实体参与减排，并为地方开辟碳税、碳交易等收益渠道。

 

　　鼓励企业把握政策先行优势。企业作为社会经济活动主体，既是碳排放直接贡献者，也是减排任务具体执行者。当前，多部委已出台低碳技术研发、改进及应用支持政策，应鼓励企业积极利用贷款优惠、财政补贴等，加速绿色低碳技术研发示范，快速削减碳排放，减轻其在“十五五”及后续政策阶段可能面临的资金成本激增与绿色技术溢价的双重挑战。应针对企业现实需要与政策反馈，持续优化、推出更多支持政策，鼓励企业在构建碳监测报告系统、建立碳管理体系，在绿色与智慧用能等方面提前布局。

 

　　（本文系国家社科基金后期资助项目“经济高质量发展诉求下中国资源配置结构效率的协调演化与提升路径研究”（22FJLB028）阶段性成果）

 

　　（作者系西安交通大学经济与金融学院教授；西安交通大学经济与金融学院博士研究生）