欧盟委员会发布关于碳边境调节机制（CBAM）的暂行实施法案及其附件

文章来源:EY安永碳交易网2026-01-16 17:13

-2025年12月17日，欧盟委员会发布了一套完整的暂行文件，旨在确立最终的CBAM制度，该制度将于2026年1月1日起生效。

-此次发布共包含11项法律文件及13份配套支持材料，明确了碳排放核算、海关程序、核查标准及证书定价等新规，将对进口货物至欧盟的企业产生影响。

-关键条款包括将CBAM扩展至更多商品类别、加强反规避措施，以及设立“临时脱碳基金”，以支持面临碳泄漏风险的能源密集型产业。

-相关受影响实体应评估这些变化对其进口策略的影响，确保符合新的法规要求，并为碳排放相关的定价及报告机制可能出现的调整做好准备。

一、执行摘要

2025年12月17日，欧盟委员会发布了一套完整的暂行文件，明确了将于2026年1月生效的欧盟CBAM最终制度。此次发布包含11项法律文件，涵盖实施条例、授权条例、提案及修正案，以及13份补充材料，包括技术附件、影响评估与相关支持性文件。

2025年12月23日，11项法律文件中的8项已在欧盟官方公报上正式发布。其余文件预计将陆续公布。

这些文件为CBAM下一阶段的实施提供了法律、技术及程序框架，内容涵盖：隐含排放的计算方法、海关与登记流程、核查与认证标准、证书定价机制，以及CBAM适用范围扩展至更多商品类别和反规避措施等。

综合来看，这些文件明确了自2026年起，欧盟以外地区的生产商、进口商（授权申报人）以及其他利益相关方，如经认可的核查机构，为遵守CBAM需要满足的各项要求与流程。

二、关于CBAM的暂行实施法案及其附件

1）立法提案与政策框架

1.“关于设立临时脱碳基金的欧洲议会与欧盟理事会条例提案”

该提案旨在构建一项临时脱碳基金的法律框架。该基金是欧盟设立的新型政策工具，旨在随着欧盟碳排放交易体系（ETS）免费配额逐步退出，为面临碳泄漏风险的欧盟能源密集型产业提供有针对性的临时性财政支持。基金资金将来源于欧盟成员国出售CBAM证书收入的25%，并计划为生产具有较高碳泄漏风险产品的符合资格的运营商提供脱碳投资支持。条例详细规定了基金的管理机制、准入标准、申请与拨款流程，以及监测要求，确保所有支持均以具体的脱碳行动为前提，并与欧盟整体气候目标保持一致。

2.“关于设立临时脱碳基金的欧洲议会与欧盟理事会条例提案附件”

该附件列出了在CBAM框架下有资格获得临时脱碳基金支持的商品清单。附件详细列出了铝、化肥、铁和钢铁行业中适用的组合商品编码（CN codes），明确了可享受基金资助的具体产品范围。该附件为相关企业和监管机构提供了识别覆盖商品的技术依据，以确保CBAM实施过程中的清晰性与一致性。

3.“关于修订（欧盟）第2023/956号条例以扩大其适用范围至下游商品及引入反规避措施的欧洲议会与欧盟理事会条例提案”

这是欧盟委员会旨在修订现行CBAM条例（EU 2023/956）的正式立法提案。该提案拟通过扩大CBAM适用范围，将更多钢铁和铝密集型下游商品（包括新增的“组合金属制品”类别）纳入监管体系，以强化该机制的执行效力。尽管所涉关税条目绝大部分为零部件或工业品（例如各类汽车与机械产品，如变速箱、机械设备、线材、车辆车身、金属家具等），但部分终端消费品（如洗衣机、烘干机、冰柜、家用器具）也被涵盖其中。此次修订共新增180项欧盟组合商品编码条目。欧盟委员会预计，在考虑豁免低排放量企业（质量豁免原则）的情况下，因产品范围扩大，将有额外约7,500家进口商被纳入CBAM管辖范围。

该提案还引入了反规避措施，旨在防止通过虚假申报排放强度、或为利用较低默认排放值而人为重构供应链等逃避监管的行为。同时，提案进一步明确了电力进口的规则，通过采用更精准灵活的排放核算方法（尤其是在认可第三国脱碳努力方面）提升其可操作性。另一项根本性修订在于，将消费前铝废料和钢铁废料明确列为计算隐含排放时与CBAM相关的前体材料。

该提案基于广泛磋商与详细影响评估制定，明确了针对下游商品范围扩展、反规避措施及电力领域规则的首选政策方案。提案规划了分阶段实施路径：电力领域关键改革将于2026年启动，下游商品范围扩展则计划自2028年起实施，并辅以严格的监测机制及定期向欧洲议会和理事会报告的制度。此外，提案还包含立法性财务与数字化声明，详细阐述了预算影响、人员配置需求、信息技术要求，以及CBAM注册系统与相关数字体系的架构设计。

欧盟委员会可能还会就CBAM扩展至更多产品类别（如塑料、化学品等）提出立法提案。此外，作为欧盟委员会打击规避行为的工具之一，CBAM的适用范围可能在未来短时间内纳入更多关税税目。

4.“欧盟委员会工作人员工作文件——影响评估报告（第1/2部分）”

该文件是CBAM条例修订提案随附的全面影响评估报告的第一部分，重点分析了将其适用范围扩展至下游商品及引入反规避措施的相关影响。报告阐述了政治与法律背景，界定了核心问题（下游碳泄漏风险、CBAM规则规避行为及电力进口处理机制的有效性不足），并阐明了欧盟层面采取行动的必要性。报告明确了总体目标与具体目标，描述了可行的政策方案（包括基准情景、下游扩展、反规避措施及电力领域方案），并详细分析了各项方案的影响。报告通过有效性、效率性和比例性原则对政策方案进行了比较分析，并确定了各政策维度的优选方案。报告还概述了影响监测与评估机制，并提供了关键术语表。该部分是理解拟议CBAM修订案的核心逻辑、政策选择及预期成效的重要依据。

5.“欧盟委员会工作人员工作文件——影响评估报告（第2/2部分）”

该文件是CBAM条例修订提案随附的全面影响评估报告的第二部分，重点分析了将其适用范围扩展至下游商品及引入反规避措施的相关影响。报告提供了深入的流程信息、全面的利益相关方咨询总结，并详细分析了受影响对象及其具体影响方式。关键附件涵盖经济建模方法、竞争力评估、对中小企业的影响、合规与执行成本，以及关于下游行业、CBAM规避行为和电力领域的补充技术信息。报告量化了预期效益（如减少碳泄漏风险及增加财政收入），阐述了企业和监管机构面临的行政与合规成本，并详细说明了筛选存在碳泄漏风险的下游商品的方法。同时，报告还包含敏感性分析、行业影响分析以及优选政策方案的制定依据。该部分对于理解拟议CBAM修订方案在技术、经济及行政管理层面的影响具有重要意义。

6.“关于修订（欧盟）第2023/956号条例以扩大其适用范围至下游商品及引入反规避措施的欧洲议会与欧盟理事会条例提案附件1至3”

这些附件为将CBAM扩展至下游商品及引入反规避措施的立法提案提供技术细则支持。附件1修订了CBAM涵盖的钢铁产品清单，并新增了组合金属产品分类表，明确了相关欧盟商品编码及计算产品特定CBAM隐含排放量时需考虑的温室气体类型。附件2更新了复杂商品中隐含排放的计算方法，厘清了相关定义（如购电协议），并完善了电力进口默认排放值的规定。附件3新增了非CBAM管控商品及被视为投入材料（前体）的温室气体清单，重点关注钢铁与铝废料。这些附件对于理解修订后CBAM框架下扩展的产品范围及技术核算方法具有关键作用。

7.“欧盟委员会工作人员工作文件——影响评估报告执行摘要”

该执行摘要概述了针对CBAM条例修订提案的影响评估，重点分析将其适用范围扩展至下游商品及引入反规避措施。摘要明确了三大核心问题：

（1）下游产业碳泄漏风险，（2）CBAM规避行为，以及（3）对电力进口脱碳的激励不足。摘要针对上述问题分别评估了政策方案，并支持采取一揽子方案，包括：针对存在碳泄漏风险的下游商品采取行动、强化反规避条款，以及修订电力进口核算方法。优选方案预计将带来显著的环境效益，宏观经济成本较低，且仅会产生适度的行政负担（尤其对中小企业而言）。评估还强调，相关改革获得了广泛利益相关方的支持，并指出该政策将作为CBAM持续实施的一部分接受定期审查。

8.“欧盟委员会工作人员工作文件——关于修订（欧盟）第2023/956号条例以扩大其适用范围至下游商品及纳入反规避措施的提案的随附文件”

该工作文件针对将CBAM扩展至下游商品并引入反规避措施的提案，提供了辅助性原则与比例性原则的分析支持。文件阐释了欧盟层面采取行动的必要性，强调下游碳泄漏风险、CBAM规避行为以及对电力进口脱碳激励不足等问题均具有跨境性质，成员国单独行动无法有效应对。文件详细说明了法律依据、磋商过程，以及针对CBAM实施针对性、适度调整的合理性，并强调欧盟的协调行动有助于确保公平竞争环境、法律明确性及更强的环境实效。

2）审查与报告

1.“欧盟委员会向欧洲议会与欧盟理事会提交的关于CBAM条例实施情况的报告”

该报告为欧盟CBAM过渡期（2023年10月至2025年底）实施情况的正式评估报告。报告评估了CBAM在应对碳泄漏风险、推动全球碳定价机制发展以及加强进口商品碳排放监测方面的成效，内容涵盖治理结构、行政执行、监管实施及国际合作，并明确了2026年起CBAM正式机制的实施路线图。

关键议题包括：

-过渡期成果：进口商实际排放报告数量显著增加，数据质量提升，并为正式阶段实施做好了运营准备。

-国际影响：分析了CBAM对非欧盟国家的影响，尤其是最不发达国家及欧盟邻国。结果显示，其总体经济影响有限，但对清洁生产方式的激励作用较强。

-治理与流程简化：详细说明了CBAM注册系统的运作、面临的行政挑战、简化措施（如50吨最低门槛豁免规定），以及为进口商和第三国生产商提供的新型支持工具。

-利益相关方参与：通过广泛宣传、技术援助及专项沟通活动，协助各方理解并遵守相关要求。

-政策展望：未来CBAM强化分两步走——第一步，扩展至下游商品并引入反规避措施（2026-2027年）；第二步，评估将间接排放及更多行业纳入机制的可能性（2027年起）。

2.“欧盟委员会向欧洲议会和理事会提交的关于CBAM条例实施情况报告的附件1至4”

该文件包含四份附件，作为CBAM主要评估报告的支持材料。

附件1阐述了欧盟针对CBAM开展的宣传行动，包括对水泥、铝、化肥、电力、氢、钢铁等不同行业举办的系列网络研讨会及其参与统计数据，展示了欧盟委员会如何推动利益相关方参与并提升公众认知。

附件2详细说明了欧盟向邻国及候选国提供的技术援助（TAIEX），以帮助其适应欧盟气候与CBAM规则。文件列举了相关研讨会、专家派遣及考察访问活动，展现了欧盟在能力建设和推动脱碳合作方面的努力。

附件3阐明了用于模拟CBAM对第三国影响的方法论，包括所采用的经济模型（JRC-GEM-E3）、行业细分方法以及排放强度核算方式。该部分以透明化的方式呈现了欧盟委员会如何评估CBAM的国际影响。

附件4提供了CBAM过渡期注册系统的数据，包括进口量、排放量及报告准确性统计。数据显示了数据质量的改善趋势，并按行业和国家提供了详细数据。

3）认证与核查

1.“对（欧盟）第2023/956号欧洲议会与欧盟理事会条例进行补充的2025年11月20日（欧盟）第2025/2551号欧盟委员会授权条例，明确核查机构获得资质的条件、对已获资质核查机构的监督与管控、资质撤销程序以及认证机构之间的相互认可与对等评审程序”

该授权条例规定了在CBAM体系下，核查机构获得资质、接受监管以及可能被撤销资质的具体规则。条例明确了资质授予程序、核查机构必须满足的要求，以及各国认证机构应如何对核查机构的活动进行监督与管控。此外，该条例还涵盖欧盟内部各认证机构之间的相互认可与对等评审机制，确保在某一成员国获得资质的核查机构可在其他成员国得到认可。其目标在于确保只有具备相应能力、公正可靠的核查机构才能在CBAM下开展业务，实现监管机构之间的协调监督与信息交流。该条例自2026年1月1日起生效。

2.“对（欧盟）第2023/956号欧洲议会与欧盟理事会条例（核查机构认证）进行补充的欧盟委员会授权条例的附件1至2”

该文件是CBAM框架下授权条例的附件，主要规定了核查机构获得资质与接受监管的技术细则。附件1列出了核查机构可获准开展审核的商品类别及相关生产活动，如水泥、钢铁、铝、氢、电力及相关工艺。附件2明确了核查机构须满足的资质要求，包括专业能力标准、确保独立公正性的机制，以及开展核查工作的具体操作流程。文件内容涵盖从专业能力要求、持续培训机制，到利益冲突处理、质量管理体系，乃至实际核查流程中的各个环节。

3.“关于依据（欧盟）第2023/956号欧洲议会与欧盟理事会条例适用申报隐含排放量核查原则的2025年12月10日（欧盟）第2025/2546号欧盟委员会实施条例”

该实施条例根据（欧盟）第2023/956号条例的要求，制定了在CBAM框架下申报隐含排放量的核查原则与程序。条例详细规定了核查机构进行实地与远程核查的要求、可豁免核查的条件，以及用于评估排放数据误报与不合规情况的重要性阈值。条例同时引入了标准化的核查报告电子模板，并规定相关规则自2026年1月1日起适用。

4.“关于依据（欧盟）第2023/956号欧洲议会与欧盟理事会条例适用申报隐含排放量核查原则的（欧盟）第.../...号欧盟委员会实施条例的附件”

该附件以模板形式提供了CBAM框架下核查报告所需包含的内容，并明确了核查机构在确认某设施的碳排放数据时需提供的具体信息，包括身份标识详情、核查团队成员、现场核查情况、核查依据与范围、排放及前体物数据，以及最终核查结论。该附件旨在确保所有核查报告保持格式统一、内容完整，并符合CBAM的合规性监管要求。

4）注册系统、申报人身份与海关程序

1.“对关于CBAM注册系统的（欧盟）第2024/3210号实施条例进行修订并更正的2025年12月10日（欧盟）第2025/2550号欧盟委员会实施条例”

该实施条例对CBAM注册系统（用于管理CBAM申报、账户及相关数据的中央电子系统）的规则进行了更新和修订。条例使注册系统程序与最新的法规变更保持一致，明确了可访问和使用该系统的各方（包括授权代表和核查机构），并更新了与海关申报及信息技术系统相关的技术规范。此外，条例还引入了针对质量阈值监测、海关通信以及欧盟委员会、成员国主管机构与海关之间信息交换的新规定。

2.“对（欧盟）第2025/486号实施条例进行修订并更正的2025年12月10日（欧盟）第2025/2549号欧盟委员会实施条例，规定了（欧盟）第2023/956号欧洲议会与欧盟理事会条例关于授权CBAM申报人资格条件与程序的适用规则”

该实施条例更新并修订了进口商申请、维持或丧失授权CBAM申报人资格的相关规则。条例体现了近期简化流程、调整时限、允许主管机构使用数字化工具获取信息等立法修订内容，同时明确了授权撤销程序、CBAM证书上缴时限，并对原条例中的技术规范进行了修正。

3.“2025年12月16日（欧盟）第2025/2619号欧盟委员会实施条例，规定了（欧盟）第2023/956号欧洲议会与欧盟理事会条例关于海关当局信息通报的适用规则”

该实施条例阐述了欧盟海关当局向欧盟委员会报告与CBAM相关进口货物的信息的必要方式。条例明确了需通报的数据类型，如识别编号、产品编码、数量和原产地等，并概述了利用现有海关系统或其他替代方法传输和验证相关信息的流程。除确保符合数据保护标准外，条例还涉及特殊海关程序以及对补充文件的需求。相关规则将于2026年1月1日起施行，并计划于2027年接受复审。

5）排放量的计算与申报

1.“2025年12月10日（欧盟）第2025/2547号欧盟委员会实施条例，规定了（欧盟）第2023/956号欧洲议会与欧盟理事会条例关于商品隐含排放量计算方法的适用规则”

该条例制定了欧盟官方规则，明确在CBAM框架下，企业计算并申报进口至欧盟的货物中所隐含的温室气体排放量的方法。条例阐释了涵盖的产品范围、碳排放量的界定与测量方法，以及需要收集和申报的数据内容，既说明了实际排放数据的使用方法，也介绍了默认值的运用方式，还针对使用多种前体物质的复杂货物的处理方式提供了指导。条例还概述了监测计划和碳排放报告的要求，确保所有企业都遵循同样透明且一致的方法。简言之，该条例是CBAM合规性的技术基石，有助于进口商准确了解在申报其产品碳足迹时的具体要求。

2.“欧盟委员会实施条例的附件，规定了（欧盟）第2023/956号条例关于商品排放量计算方法的适用规则”

该附件是欧盟CBAM的官方技术指南。其详细规定了企业在将钢铁、水泥、化肥、铝、电力和化学品等产品进口至欧盟时，计算并申报产品中所隐含的温室气体排放量的方法。该附件阐释了涵盖的产品范围，界定了所有重要术语，并描述了通过直接测量、计算或使用默认值来衡量碳排放量的分步方法。此外，该附件还概述了需要收集的数据类型、如何确保数据准确性，以及提交给主管部门的报告中必须包含的信息。简言之，该附件确保所有企业在CBAM框架下的碳排放报告遵循统一规则，使所有进口商的流程透明且一致。

3.“2025年12月16日（欧盟）第…/…号欧盟委员会实施条例——CBAM框架下的默认值规则”

该条例阐释了欧盟委员会如何按照CBAM法律要求，为进口货物的碳排放设定默认值。当实际碳排放数据缺失或不可靠时，将采用这些默认值。

关键内容包括：

默认值将采用最新可用数据或必要时取自碳排放量最高国家的平均值进行计算。

为确保碳排放量不被低估，计算结果需增加上调系数，针对化肥等行业还制定了特殊规则。

间接碳排放（来自电力消耗）采用进口国电网五年平均碳排放系数。

相关规则将于2026年1月1日起施行，并计划于2027年12月接受复审。

4.“默认值影响评估附件——CBAM条例技术细则说明”

该附件提供了详细的方法和数据表，以支持欧盟委员会关于CBAM框架下默认值的实施条例。其解释了如何计算不同商品和电力进口的碳排放系数和调整系数。

关键要点包括：

--包含“附件1至附件4表格”，其中列有如下默认值：

-进口商品的隐含排放量

-复杂商品所用前体材料的排放量

-电力间接排放量

-进口至欧盟的电力排放量

--阐述了计算方法，包括：

-电力电网碳排放系统采用五年平均值

-采用保守调整系数以防止排放量被低估

--为CBAM合规性提供针对特定国家和特定产品的数据。

--自2026年1月1日起，作为运营商与核查机构的技术参考依据。

6）免费配额调整与证书定价

1.“2025年12月16日（欧盟）第2025/2620号欧盟委员会实施条例，规定了（欧盟）第2023/956号欧洲议会与欧盟理事会条例关于需上交的CBAM证书数量的免费配额调整计算的适用规则”

该条例草案制定了进口商需上交的CBAM证书数量调整幅度的计算规则，以体现欧盟ETS下免费配额的逐步取消情况。

条例明确，“免费配额调整”必须综合考虑进口商品数量、跨部门校正系数、相关CBAM系数以及各产品适用的欧盟ETS基准值。根据CBAM申报中提供的信息，计算可基于实际排放数据或默认值进行。针对使用来自多个设施前体材料的复杂商品，还制定了特殊规则。

条例还明确指出，电力进口不适用免费配额调整，且相关规则将于2026年1月1日起实施，并计划于2027年接受复审。

2.“欧盟委员会实施条例附件——CBAM证书免费配额调整的计算”

该附件提供了基于欧盟ETS下免费配额，对进口商必须上交的CBAM证书数量调整幅度进行计算的技术规则与数据表格。其详细阐述了用于确定进口商品碳含量及相应调整幅度的计算公式、定义和基准值。

该附件包含了采用实际排放数据和默认值两种方式进行免费配额调整的分步计算方法，以及针对简单商品和复杂商品的规则，包括如何核算前体材料的排放量。此外，其还包含了针对各类产品（水泥、氢气、化肥、铁、钢、铝等）的详细基准值表格，明确了计算中应采用的碳强度值，并就如何根据产品类型、生产路径和原产国选择正确的基准值提供了指导。

3.“2025年12月10日（欧盟）第2025/2548号欧盟委员会实施条例，规定了（欧盟）第2023/956号欧洲议会与欧盟理事会条例关于计算和公布CBAM证书定价的适用规则”

该实施条例确立了CBAM证书定价的计算与公布方法，确保该定价紧密贴合欧盟ETS配额的平均拍卖成交价。2026年，价格将按季度确定；自2027年起，则改为按周计算，均按拍卖成交量加权，并由欧盟委员会负责公布。条例还规定了数据获取、记录保存及透明度方面的要求，价格信息将同时在欧盟委员会官方网站以及供授权申报人使用的CBAM注册系统中公布。

三、后续步骤

上述条例已确立了关键原则。然而，预计在2026年期间还将出台更多法律文件。这些法规在CBAM正式实施期（即2026年1月1日）前数日才发布。因此，受CBAM影响的企业亟需开展分析工作，明确CBAM带来的影响，并制定涵盖近期、中期和长期战略目标的行动计划。

企业应考虑提出以下示例性问题：

-集团旗下公司是否从第三国向欧盟进口CBAM适用商品及其具体数量是否已明确？

-是否需要获得授权CBAM申报人资格，且是否已经提交了相关申请？

-未来的排放量计算应采用标准值还是实际碳排放值？目前用于CBAM计算的数据可靠性如何？

-CBAM适用商品的制造商/供应商是否能够可靠地计算隐含的排放量，并在未来提交经核实的报告？如有必要，将如何对制造商开展培训或追究其责任？

-集团在第三国是否拥有自有工厂，这些工厂是否需要迅速着手制定计划，以确定与CBAM相关的排放量并从供应商处收集数据？

-海关进口数据作为关键依据，其获取是否畅通或可定期提供？

-CBAM管理应采取中央统筹还是分散执行模式？哪些技术解决方案可提供支持？哪些流程环节可外包处理？

-财务会计体系是否已建立规范流程，准确核算已产生的CBAM成本？

-在采购和销售环节，CBAM成本是否已被纳入商业考量？