科学谋划实施应对气候变化重大工程

系统谋划实施应对气候变化重大工程是深入实施积极应对气候变化国家战略、积极稳妥推进碳达峰碳中和的重大保障，也是推动国家重大战略实施和重点领域安全能力建设的有力支撑。今年3月，政府工作报告提出“规划应对气候变化一揽子重大工程”，为全国层面推进应对气候变化重大工程谋划实施注入了新动能。

 

自2020年“双碳”目标提出以来，我国应对气候变化政策和行动力度明显加大，应对气候变化投融资规模显著提升。笔者认为，为了更好地推动碳减排工作，应积极谋划和实施一批应对气候变化重大工程，引导和撬动更多资金、技术、人力等要素投入相关领域。

 

应对气候变化重大工程谋划实施面临的挑战

 

笔者认为，当前应对气候变化重大工程谋划实施主要存在三个方面的制约因素，亟须消除认识水平、方法规范、体制机制等堵点和障碍。

 

一是应对气候变化涉及领域广。减缓方面，温室气体排放涉及能源活动、工业生产过程和产品使用、农业活动、土地利用及其变化与林业、废弃物处理五大领域，我国仅围绕二氧化碳排放达峰就布局了能源、工业、交通、建筑等领域“十大行动”，其他温室气体排放控制还涉及多个领域。适应方面，涉及的领域和范围更广，几乎涵盖所有的自然生态系统和经济社会系统。此外，各领域间相互关联、相互影响，牵一发而动全身。例如，交通电动化低碳化重大工程涉及城市规划、基础设施、土地利用、电力供应等多个方面。这就要求在谋划应对气候变化重大工程时，必须具备全局视野，进行跨部门、跨领域的统筹协调，打破部门间的壁垒，形成协同效应。然而，不同领域往往有各自的目标、政策要求和管理机制，实现高效协同难度极大。

 

二是气候效益量化评估障碍多。一方面，受方法技术、数据可获得性等限制，一些重大工程气候资金需求难以拆分、气候效益难以量化，特别是适应气候变化领域。保护生物多样性、增强生态系统韧性等间接气候效益的显现往往需要较长时间，增加了量化和评估的难度，影响了对工程建设的科学决策和持续投入。另一方面，一些工程兼具有气候效益，难以科学合理拆分气候投资份额。比如建设一条铁路，本身也有碳排放，但相比公路运输，具有减碳效益；采取防灾增韧工程措施，也具有气候适应效益。但如果将整条铁路视为应对气候变化工程，显然有失科学合理性，也会过度放大气候投融资规模，造成应对气候变化工程泛化和“失焦”。

 

三是其他领域工程类型占先机。目前，从国家到地方，节能环保、能源发展、生态建设、防灾减灾等领域都有相应的预算内投资或专项资金，尚无与应对气候变化公共资金需求相匹配的专项资金。加之，应对气候变化职能和工作范畴较为分散，相关应对气候变化重大工程长期以绿色、节能降碳、减污降碳协同、新能源、山水工程、防灾减灾等名义出现，而较少出现应对气候变化的表述。此外，应对气候变化相关支持政策也尚显不足，使得应对气候变化重大工程在资源竞争中处于劣势，难以获得足够的政策倾斜、资金投入和社会资源，从而制约了其谋划与实施的进度和效能。

 

科学谋划实施应对气候变化重大工程的建议

 

气候政策倡议组织发布的报告显示，2023年全球气候融资规模已达1.9万亿美元，同比增长15％，保持强劲增长势头。而根据国家应对气候变化战略研究和国际合作中心的测算，仅为实现碳中和目标，到2060年我国就将新增应对气候变化领域投资需求约139万亿元，年均投资需求约3.48万亿元，气候投融资需求巨大。

 

笔者建议，立足新形势新要求，将应对气候变化项目管理和投融资作为深化生态文明体制改革的重要内容和着力点，积极谋划和推动实施一批应对气候变化重大工程，为应对气候变化挑战、实现新一轮国家自主贡献目标、促进高质量发展提供有力支撑。

 

完善顶层设计。将气候治理摆在更加突出的位置，优化政府内部应对气候变化职能配置，建立跨部门协调机制，尤其要深化与财政、金融、投资等部门的战略协同，加强应对气候变化工作的统筹。结合“十五五”应对气候变化专项规划研究编制，前瞻谋划一批引领性、带动性、专属性较强的应对气候变化重大工程，推动有条件的地方发布应对气候变化机会清单或项目清单。统筹考虑短期和中长期、减缓和适应、碳达峰和其他温室气体控排、实物和非实物类项目，研究制定应对气候变化项目管理有关实施方案、配套制度规范、资金管理机制和长效评估体系，将应对气候变化重大工程具象化、项目化、清单化、台账化和责任化。

 

实施分级分类。以应对气候变化视角和国际化视野，研究制定全国统一的应对气候变化项目分类标准规范并适时更新调整，支撑实现减缓和适应重大工程项目科学分类和识别归类。借鉴绿色项目等类型项目分级管理经验做法，给予不同应对气候变化属性或功能的项目不同的级别，通过颜色进行精准标识和展示，配套项目颜色升降机制。比如二氧化碳捕捉与封存等为纯应对气候变化项目，绿色建筑、航道建设等为兼顾具有应对气候变化功能的项目，节能改造、植树造林等为附带具有应对气候变化效益的项目。加强国际交流合作，积极探索制定“一带一路”应对气候变化项目分类分级标准规范。

 

开展差异化组织。我国幅员辽阔，不同地区温室气体控排重点和气候变化风险存在较大差异，应分区域差异化谋划应对气候变化重大工程。减缓气候变化方面，谋划实施西北“沙戈荒”绿色能源基地建设、青藏高原水风光储一体化开发、北方城市清洁取暖供热、东部沿海风电、超大城市建筑绿色改造等一批重大工程，支撑碳达峰碳中和。适应气候变化方面，谋划实施横断山生态廊道畅通、海河等重点流域洪水防御、南方清凉城市建设、海岸线防护等一批重大工程。聚焦社区、村庄、企事业单位等空间单元谋划实施一批“小而精”工程，打造气候友好型“微单元”和“细胞工程”。

 

强化资金投入。加强应对气候变化公共资金整合优化，加快设立各级应对气候变化专项资金，更加精准有力地支撑应对气候变化重大工程和项目建设。按照全国统一大市场建设要求，加强气候投融资项目库整合和建设，从省域整合逐步转向全国统一，为各类项目在全国范围内进行资金供需精准配置提供基础平台。强化财金政策互动，给予不同规模、不同类型、不同级别项目的差异化资金甚至是税收支持，推动地方政府创新使用贷款贴息、财政补贴、风险保障金等工具。积极鼓励开展气候金融创新，开发更多气候信贷、气候债券、气候保险、气候基金等产品和服务。

 

加强能力建设。鼓励高等院校、科研院所、学会协会、金融机构等开展应对气候变化重大工程和投融资研究，在统计核算、政策制定、标准研发、金融创新等方面提供专业支撑，着力攻克气候份额拆分、适应效益量化等技术难点。重点面向政府部门、投资企业、金融机构等，常态化开展应对气候变化项目管理和投融资能力建设活动。分区域打造一批应对气候变化投融资服务中心，支撑开展应对气候变化项目识别评价、资金对接、信息披露等能力建设活动。举办应对气候变化重大项目集中开工、竣工等仪式，提升重大工程影响力。加强重大工程项目经验做法宣传推广，营造良好的社会氛围。