气候损失和损害基金：缺多少？该给谁？

“损失和损害基金”（Fund for responding to Loss and Damage，简称FRLD）终于开始接受项目申请。刚刚在巴西举行的联合国气候变化大会（COP30）上，FRLD宣布发展中国家可于12月开始提交提案，以申请首轮总额为2.5亿美元的资金。

 

经过数十年的倡导和拖延，该基金在2023年COP28上正式启动。其首要任务是支持那些“特别容易受到”气候变化影响（例如海平面上升和极端天气事件）的发展中国家，但所有发展中国家都有资格申请。

 

截至2025年7月，“损失和损害基金”认捐总额为7.68亿美元，来自27个国家。然而，与发展中国家每年因气候变化造成的超过 1000 亿美元损失相比，这笔承诺的资金仍然只是杯水车薪。

 

损失和损害基金
 

损失和损害基金目标是为小岛国、最不发达国家等受气候灾害最严重的国家提供灾后重建援助、应急响应资金、恢复基础设施、补偿非保险覆盖范围内的损失等支持。

 

从1991年瓦努阿图和其他小岛国提出设立资金池，为受海平面上升影响的国家提供援助开始，经过三十多年的谈判与制度演进，到2022年，COP27才决定设立“损失和损害基金”（FRLD），并在2023年正式启动。国际社会终于在帮助气候脆弱国家应对气候变化造成的损失与损害方面迈出了实质性一步。30多年过去，损失与损害的议题终于进入“资金落实”的阶段。FRLD被寄予厚望，但是到位的资金远远不够。

 

除了FRLD外，双边公共资金、多边开发银行项目、多边气候基金等也被用于资助脆弱国家应对气候损失，2013年在COP19建立的华沙国际机制为应对气候损失提供技术和能力建设支持。但整体上资金规模不足、分配机制尚不完善等问题依然是横亘在脆弱国家面前的巨大挑战，亟需基于科学事实推进公正的国际气候融资。

 

资金不足以及分配标准不合理仍然是该基金面临的巨大挑战，需要一种更加客观、公平的国际气候融资方式。而将“损失和损害”的定义扩大到包括直接和间接经济损失，将大有裨益。

 

对于发达国家而言，帮助发展中国家进行适应性建设不仅能够增强当地的能力，还能降低自身的供应链风险。

 

资金缺口与分配不均 本*文@内-容-来-自；中_国_碳^排-放*交-易^网 t an pa i fa ng . c om
 

要了解最易受气候变化影响的国家所遭受的全部损失，就需要从全球角度了解极端天气事件可能沿着供应链带来连锁反应的损失。

 

笔者所在的清华大学能源环境经济研究所今年的一项研究显示，2009—2019年间，全球因人为气候变化导致的干旱、洪涝和风暴三类极端气候事件年均直接经济损失约为603.2亿美元，间接损失约650.7亿美元，合计1254亿美元，占全球气候灾害经济损失的46%，相当于同期全球GDP的约0.16%，这还不包括海平面上升等缓发事件和潜在的临界点冲击、即气候变化到一定程度时造成不可逆转的巨大影响。

 

资金缺口不仅体现为总量不足，更体现在分配不均。对于某些发展中国家来说，这个问题尤为严峻。富裕国家往往拥有保险、财政缓冲和灾后恢复能力，而小岛国、非洲国家和亚洲新兴经济体几乎没有保障机制，在同样的灾害面前，更容易陷入长期的经济停滞甚至债务陷阱。

 

哪些行业受到主要影响？ 本`文-内.容.来.自：中`国^碳`排*放*交^易^网 ta np ai fan g.com
 

我们的研究显示，2009到2019年间，极端气候事件损失中的70% 都集中在制造业、农业、建筑业和交通运输业。因资产和基础设施暴露程度高，这些行业受到较高的直接影响。其中制造业最严重，占直接损失的40%，还承担了30%的间接损失。

 

金融、贸易和服务业等行业虽然没有受到直接冲击，却因供应链和贸易中断而损失惨重。这些行业高度依赖上游产品的稳定供应和供应链的平稳运转，例如，由于与受灾害直接影响较大的行业相互依存，金融和房地产行业遭受了97.4亿美元的间接损失，占全部间接损失的15%。

 

不同收入水平的国家也面临着不同损失结构。低收入国家主要受到农业、交通运输和采矿业的直接损失；而较富裕经济体的金融、房地产和服务相关行业遭受的通过全球供应链传播的间接损失相对更大。极端事件造成的破坏不仅影响贸易和商业服务的生产成本和盈利能力，也会影响投资者对这些行业的信心。

 

哪些国家最脆弱？ 本文+内-容-来-自；中^国_碳+排.放_交^易=网 t a n pa ifa ng .c om
 

不同灾害类型具有不同区域影响特征。干旱损失在低收入国家更严重，如越南、津巴布韦和埃塞俄比亚，这与农业是这些国家的支柱产业有关。风暴主要影响小岛国和沿海国家，例如波多黎各和其他加勒比国家、非洲印度洋沿岸的莫桑比克以及亚洲的菲律宾和越南。美洲的风暴造成的经济损失最为惨重，达662亿美元，这主要由于北美高昂的房地产价值和发达的财产保险市场。洪水主要影响亚洲低收入国家，例如泰国、巴基斯坦、柬埔寨和尼泊尔，以及美洲的秘鲁和萨尔瓦多。

 

分地区来看，非洲国家中，莫桑比克、埃塞俄比亚、津巴布韦和马达加斯加等地受到干旱、风暴和洪水等极端天气的相对影响较为严重。我们观察到，大多数非洲国家尽管收入水平较低，但受影响相对较小。这一观察看似违反直觉，但是很有可能是由于灾害报告和研究比较少，并不一定说明非洲国家受到的损害少。亚洲新兴经济体如越南、菲律宾等国尤其脆弱。

 

由于资产敞口高且报告更全面，高收入国家的总损失相对更大。但如果用损失占GDP的比重表示相对损失，人均GDP较高的欧洲国家相对损失水平低于全球平均，且超过一半是与国际贸易相关的间接影响。

 

“脆弱性”这一概念一直是气候谈判的核心，现有研究普遍将其理解为系统因暴露于危害而可能遭受不利影响的程度，但在具体内涵与量化方法上尚未形成共识。《联合国气候变化框架公约》第 4.8 条主要根据“气候变化的不利影响和/或应对措施实施的影响”列出脆弱国家群体。我们建议扩大对“不利影响”中经济方面的解读，不仅包括直接的经济影响，还包括与区域贸易和供应链相关的间接影响。这不仅是脆弱国家的地方事务，更关乎全球供应链的稳定与经济安全。

 

从这一更广阔的视角来看，中国和印度等新兴国家甚至比多数非洲国家更加脆弱：从绝对数额看，其直接和间接损失无疑很大；而从损失占GDP的比重看，相对损失也在全球平均以上。

 

公正、透明的资金机制至关重要 本*文@内-容-来-自；中_国_碳^排-放*交-易^网 t an pa i fa ng . c om
 

去年的巴库COP29会议上，各国同意设立新的“集体量化气候融资目标”，呼吁所有行为体共同努力，使所有公共和私人来源向发展中国家缔约方提供的气候行动资金到2035年至少达到每年1.3万亿美元。COP30推进了“巴库至贝伦1.3万亿美元路线图”，扩大对发展中国家气候资金支持。

 

我们的研究表明，扩充资金池，建立公平、透明、高效的分配机制，让有限的资金快速落到最脆弱的社区和行业，是当前气候融资机制的重要考验。

 

扩大资金规模是首要任务。巨大的损失与损害已经发生，并将不断加剧，迫切需要有针对性的适应措施来应对日益严重的影响。损失与损害基金规模需要进一步扩大，还需更广泛的多边或双边机制提供支持。

 

基于科学事实的公正资金分配至关重要。国际社会则必须尽快敲定融资细节，提高资金调动的速度和规模，确保资金使用的透明。需要基于对脆弱性的科学定义建立分配标准，优先支持小岛国、最不发达国家和适应能力不足的地区，形成可持续的气候损失应对机制。

 

将应对气候损失与减缓、适应、可持续发展等其他议题共同考虑时，脆弱性不同的国家面临的优先任务不同。这些优先事项也受到减少温室气体排放、适应气候变化和可持续发展等挑战的影响。因此，各国需要针对本国国情开展科学的综合评估，发展中国家应明确核心需求，发达国家也应量化贡献承诺。

 

根据气候损失和经济水平特征，波多黎各、加勒比地区、莫桑比克、越南、菲律宾等国家的损失占GDP比重极高，且直接损失占总损失的六成以上。这些国家大多经济水平不高，需要得到国际社会应对气候损失的直接支持，以加强灾害预防和适应能力。

 

来源：对话地球

 

王博文

 

王博文，清华大学能源环境经济研究所博士研究生，曾在《气候变化研究进展》（Advances in Climate Change Research）等期刊发文，关注气候变化影响和适应等议题。