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主要意见

采纳情况

收到公众意见1条，部分采纳，理由如下。

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1.第二条将“破坏森林生态环境违法犯罪行为”列举为“放火、失火、盗伐、滥伐、故意毁坏林木、非法占用林地、非法采矿、污染环境”等，但“等”字未作任何限定。根据《刑法》和《森林法》，上述行为的法律责任（行政处罚、刑事制裁、民事赔偿）已有明确分工，而“认购林业碳汇”作为替代性修复方式，其法律性质（是民事赔偿、行政处罚还是刑事附加刑？）完全未予界定。第七条规定“违法行为人同时承担民事责任、行政责任和刑事责任，其财产不足以支付的，优先用于承担民事责任”——若认购碳汇被认定为民事责任，则行政罚款和刑事罚金将被实质性架空，与《行政处罚法》《刑法》的优先执行规则产生直接冲突。

1.公开征求意见稿第二条没有“等”字。《民法典》第一千二百三十四条“违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担”。第一千二百三十五条“违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：（一）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；（二）生态环境功能永久性损害造成的损失；（三）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；（四）清除污染、修复生态环境费用；（五）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用”。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条“原告请求修复生态环境的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式”。《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二十条：“当事人请求以认购经核证的林业碳汇方式替代履行森林生态环境损害赔偿责任的，人民法院可以综合考虑各方当事人意见、不同责任方式的合理性等因素，依法予以准许”。《民法典》第一百八十七条：“民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任；民事主体的财产不足以支付的，优先用于承担民事责任”。《行政处罚法》第八条：“公民、法人或者其他组织因违法行为受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任”。《刑法》第三十六条：“由于犯罪行为而使被害人遭受经济损失的，对犯罪分子除依法给予刑事处罚外，并应根据情况判处赔偿经济损失。承担民事赔偿责任的犯罪分子，同时被判处罚金，其财产不足以全部支付的，或者被判处没收财产的，应当先承担对被害人的民事赔偿责任”。安徽省生态环境厅 省高院 省检察院等14部门《安徽省生态环境损害赔偿实施办法》（皖环发〔2024〕38号）第四十九条“赔偿义务人因同一生态环境损害行为承担生态环境损害赔偿责任的，不能免除其应当承担的其他民事、行政、刑事法律责任。不得以行政处罚代替生态环境损害赔偿，也不得以生态环境损害赔偿代替行政处罚。根据相关规定，对违法行为初次发生且危害后果轻微的，赔偿义务人及时改正并积极履行生态环境损害赔偿责任的，可以不予行政处罚”。第五十二条“鼓励赔偿权利人及其指定的部门或机构结合案件实际情况，探索碳汇认购、异地修复、技改抵扣、劳务抵偿、和集中修复等多样化的赔偿责任承担方式”。 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

2.第四条、第六条、第九条反复强调“自愿认购”，但第四条同时规定“犯罪嫌疑人自愿进行生态修复并赔偿森林生态环境服务功能损失的，人民检察院应在起诉书、不起诉决定书审查认定的事实部分载明，作为其悔罪表现和酌定从轻处罚情节”。在刑事司法实践中，“认罪认罚从宽”机制已将“自愿”与“量刑优惠”深度绑定。第六条要求赔偿协议“载明”认购碳汇事项，若赔偿义务人“拒不履行”，则进入诉讼或强制执行——“自愿”在协议签订后即转化为“强制”。

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2.《最高人民法院关于完整准确全面贯彻新发展理念 为积极稳妥推进碳达峰碳中和提供司法服务的意见》第六条“侵权人自愿购买核证自愿减排量并在碳排放权交易市场核销或购买其他碳汇产品折抵赔偿碳汇损失、生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致损失的，坚持生态修复优先，处理好固碳和增汇的关系”。《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二十条：“当事人请求以认购经核证的林业碳汇方式替代履行森林生态环境损害赔偿责任的，人民法院可以综合考虑各方当事人意见、不同责任方式的合理性等因素，依法予以准许”。生态环境部 最高法 最高检等12部门《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（环法规〔2025〕6号）“三、关于索赔启动。对未及时启动索赔的，赔偿权利人应当要求具体开展索赔工作的部门或机构及时启动索赔。通过行政执法、诉讼以及其他途径，或者赔偿义务人采用生态修复、恢复原状、认购碳汇等履责方式，已经实现生态环境损害修复的，视为赔偿责任已经履行，可以不启动索赔。对人民检察院移送的线索决定不启动的，应当向移送线索的人民检察院及时反馈”。生态环境部 最高法 最高检等14部门《生态环境损害赔偿管理规定》（环法规〔2022〕31号）第十一条“赔偿义务人积极履行生态环境损害赔偿责任的，相关行政机关和司法机关，依法将其作为从轻、减轻或者免予处理的情节。对生效判决和经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或者不完全履行义务的，依法列入失信被执行人名单”。第二十条“赔偿权利人及其指定的部门或机构，应当就修复方案、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商”。第二十三条“经磋商达成一致意见的，赔偿权利人及其指定的部门或机构，应当与赔偿义务人签署生态环境损害赔偿协议”。第二十四条“赔偿权利人及其指定的部门或机构和赔偿义务人，可以就赔偿协议向有管辖权的人民法院申请司法确认。对生效判决和经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或不完全履行的，赔偿权利人及其指定的部门或机构可以向人民法院申请强制执行”。第二十五条“对未经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或者不完全履行的，赔偿权利人及其指定的部门或机构，可以向人民法院提起诉讼”。第二十六条“磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构，应当及时向人民法院提起诉讼”。 本/文-内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com

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3.第九条规定“碳票交易单价由交易双方参考全国碳市场近期交易价格自行协商确定”，但全国碳市场（CEA）的交易价格（约60-100元/吨CO₂）与林业碳汇项目（CCER）的价格（约20-40元/吨CO₂）存在显著差异，且林业碳汇的计量方法学、额外性论证、泄漏计算等复杂因素使其价格形成机制与全国碳市场完全不同。“参考全国碳市场”的指引缺乏可操作性，而“自行协商”在买方（赔偿义务人）和卖方（碳票出让方）的信息严重不对称。更未规定价格上限审查、第三方估价、异议申诉等制衡机制。

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3.本文公开征求意见稿第九条自愿认购行为首先呈现为“认购金额应与修复或赔偿金额相等”，然后才是“碳票交易单价由交易双方参考全国碳市场近期交易价格自行协商确定”，且2025年全年CCER均价为80元左右。安徽省人民政府办公厅《安徽省林业碳票管理办法》（皖政办秘〔2025〕4号）第十二条“林业碳票交易由运营机构组织实施。交易价格由交易双方参照全国碳市场近期交易价格自行协商确定，由运营机构交割、结算。及时公开交易和结算细则以及相关交易结果”。

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4.第九条要求“认购后的省级林业碳票所对应的碳减排量由符合条件的第三方机构按规定程序予以注销”，但未明确“符合条件的第三方机构”的资质认定、注销程序的技术标准和监督机制。在国际碳市场中，碳信用注销需经独立核证机构（VVB）验证、登记系统（如Verra、Gold Standard）公示、避免双重计算（corresponding adjustment）等严格程序。本意见对注销环节的规定停留在“按规定程序”的空洞表述，若注销机构与出让方存在利益关联，或同一碳减排量被多次注销（用于不同案件的赔偿），则林业碳汇的环境完整性将被彻底破坏。 内/容/来/自:中-国-碳-排-放*交…易-网-tan pai fang . com

4.安徽省人民政府办公厅《安徽省林业碳票管理办法》（皖政办秘〔2025〕4号）第七条“省林业局依法依规确定运营机构具体承担全省林业碳票信息录入、交易、抵销、结算、查询等业务。运营机构应当按照有关规定和本办法，制定林业碳票交易和结算细则。鼓励运营机构依托现有平台建设林业碳票综合信息系统”。第十三条“林业碳票所载明的碳减排量主要用于以下抵销用途：造成涉林生态环境损害的单位或个人，可依法依规向执法部门提出申请，探索通过自愿购买林业碳票替代履行生态环境修复、生态环境损害赔偿部分责任”。第十四条“林业碳票项目减排量用于碳抵销的，由碳票持有人告知运营机构，由运营机构及时对减排量予以注销并开具注销凭证”。2026年5月省发改委对本文件宏观取向一致性线上评估指出，原第九条“认购后的省级林业碳票不得再次交易，由省级林业碳票运营机构予以注销并报省林业局备案”构成设置不合理退出条件和限定使用特定经营者提供的服务，建议删除“不得再次交易”限制，并修改为“由符合条件的第三方机构按规定程序予以注销”。

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5.第九条要求碳票资金“扣除成本费用后继续用于营造林建设等改善森林生态环境的活动”，但“成本费用”的核算范围、比例上限、审计监督完全未予规定。在缺乏透明度约束下，出让方可能将管理费、咨询费、平台费等“成本”虚高列支，实际用于生态修复的资金比例可能极低。更未要求资金使用的绩效评估、公开公示和第三方审计，“继续用于改善森林生态环境”的承诺缺乏任何可验证性。

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5.该条建议予以采纳。2026年4月，铜陵市林业局反馈《征求意见稿》第九条“碳票出让方应当在交易合同中承诺，所获得的碳票资金继续用于营造林建设等改善森林生态环境的活动”建议修改为“碳票出让方应当在交易合同中承诺，所获得的碳票资金扣除成本费用后继续用于营造林建设等改善森林生态环境的活动。”理由：碳票成本费用包括碳票成本的形成、交易手续费等。经研究，将不采纳铜陵市林业局有关建议，仍然删除成本费用等相关表述。 本@文$内.容.来.自：中`国`碳`排*放^交*易^网 t a np ai fan g.c om

6.第八条规定“损害量化金额估算在50万元以下的案件，适用简易评估认定程序”，但50万元的阈值缺乏任何实证依据。对于破坏1公顷公益林的案件，简易程序的适用将排除专业鉴定机构的参与，而“林业主管部门意见、专家意见”的采信标准、回避规则、质证程序完全未予规定。 本@文$内.容.来.自：中`国`碳`排*放^交*易^网 t a np ai fan g.c om

6.生态环境部 最高法 最高检等14部门《生态环境损害赔偿管理规定》（环法规〔2022〕31号）第二十条“调查期间，赔偿权利人及其指定的部门或机构，可以根据相关规定委托符合条件的环境损害司法鉴定机构或者生态环境、自然资源、住房和城乡建设、水利、农业农村、林业和草原等国务院相关主管部门推荐的机构出具鉴定意见或者鉴定评估报告，也可以与赔偿义务人协商共同委托上述机构出具鉴定意见或者鉴定评估报告。对损害事实简单、责任认定无争议、损害较小的案件，可以采用委托专家评估的方式，出具专家意见；也可以根据与案件相关的法律文书、监测报告等资料，综合作出认定。专家可以从市地级及以上政府及其部门、人民法院、检察机关成立的相关领域专家库或者专家委员会中选取。鉴定机构和专家应当对其出具的鉴定意见、鉴定评估报告、专家意见等负责”。生态环境部 最高法 最高检等12部门《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（环法规〔2025〕6号）：九、关于简单案件的办理。简单案件，是指《管理规定》第二十条第二款规定的“损害事实简单、责任认定无争议、损害较小的案件”。“损害事实简单”，主要从生态环境违法事实清楚，因果关系明确进行判断。“责任认定无争议”，主要是指赔偿权利人与赔偿义务人之间、赔偿义务人相互之间，对责任认定、责任划分无争议。“损害较小”，主要是指造成的生态环境不利影响较小，生态环境损害数额不超过30万元（不包括生态环境损害调查、鉴定评估等费用）。相关省级赔偿权利人及其指定的部门或机构，可以根据本地经济社会发展情况，对适用简易评估程序案件的损害数额适当调整，原则上不超过50万元。简单案件的生态环境损害，可以采用专家评估，或者由相关行政机关通过与案件相关的法律文书、监测报告等资料，综合作出认定。可以通过类案参考、典型案例评析等方式统一综合认定尺度。参与简单案件鉴定评估的专家，可以从市地级及以上政府及其部门、人民法院、人民检察院成立的相关领域专家库或者专家委员会中选取，一般不少于3人。专家应当具有相关专业知识和生态环境损害鉴定评估相关工作能力，应当依据国家和本地区相关鉴定评估标准开展工作，出具专家意见。安徽省生态环境厅 省高院 省检察院等14部门《安徽省生态环境损害赔偿实施办法》（皖环发〔2024〕38号）第二十八条“经生态环境损害调查，损害事实清楚，责任认定无争议，损害量化金额估算在50万元以下的案件，可以选择采用下列简易评估认定程序：（一）赔偿权利人根据与案件相关的法律文书、监测报告、类案参考、典型案例评析等资料对生态环境损害综合作出认定。（二）对损害事实简单、责任认定无争议、损害较小的案件，可以采用委托专家评估的方式，出具专家意见。专家意见实行组长负责制。专家可以从市地级及以上政府及其部门、人民法院、检察机关成立的相关领域专家库或者专家委员会中选取。专家对其出具的鉴定意见、鉴定评估报告、专家意见等负责”。第二十九条“鉴定评估收费标准按国家和地方有关规定执行；没有国家和地方有关收费规定的，按照行业惯例或者协商解决。鉴定评估费用要考虑当地经济社会发展水平、鉴定事项难易程度、耗费的工作时间等因素”。

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7.第十一条规定“有效期2年”，但生态环境损害赔偿案件的诉讼周期、执行周期、碳汇项目的监测周期（通常需20-30年）均远超2年。意见到期后，正在办理中的案件如何适用？已认购的碳汇如何持续监测？赔偿义务人的长期履约责任如何保障？2年的短暂有效期制造了巨大的法律不确定性，与“建立健全能够体现碳汇价值的生态保护补偿机制”的长期目标严重错配。

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7.该条建议予以采纳。安徽省人民政府办公厅《安徽省林业碳票管理办法》（皖政办秘〔2025〕4号）第二十一条“本办法自发布之日起实施，试行期2年”。2026年4月，宣城市林业局反馈意见建议增加条款：本办法自2026年×年×月×日实行，有效期2年。理由：作为规范性文件必要条款应予标明，同时作为试行文件，有效期一般不超过两年。经研究，参照各地通行做法及省内部分地市实践，将“有效期2年”改为“试行期2年”，试行并不意味着到期废止，将在实践中检验制度设计并及时完善。

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8.第十条要求“各市级林业主管部门、人民检察院、人民法院应当建立健全工作衔接机制”，但第四条规定检察院“应在起诉书、不起诉决定书审查认定的事实部分载明”认购碳汇事项，第六条规定林业主管部门“在生态环境损害赔偿协议中载明”认购事项，第九条规定碳票“由交易双方参考全国碳市场近期交易价格自行协商确定”。在“检察-审判-行政”的三元结构中，谁有权最终认定碳汇认购的合法性？价格协商的争议由谁裁决？协议履行与刑事量刑的联动如何监督？

8.各部门法定职责已经在各种法律法规中予以明确，且主要在市级及以上，“各市级林业主管部门、人民检察院、人民法院应当建立健全工作衔接机制”，是对已有法定职责的强化。比如《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2020〕20号）第六条“第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖”。第七条“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况，在辖区内确定部分中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件”。《合肥环境资源法庭环境资源案件集中管辖公告》“根据最高人民法院《关于同意安徽省合肥市中级人民法院内设环境资源专业审判机构并跨区域管辖部分环境资源案件的批复》，经安徽省委编办审批同意，合肥市中级人民法院设立合肥环境资源法庭，自2025年1月1日起，合肥环境资源法庭具体管辖以下案件：安徽省范围内应由中级人民法院管辖的一审环境资源刑事、民事、行政案件及公益诉讼案件，以及部分地区的二审案件”。生态环境部 最高法 最高检等14部门《生态环境损害赔偿管理规定》（环法规〔2022〕31号）第六条“国务院授权的省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府，下同）作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。赔偿权利人可以根据有关职责分工，指定有关部门或机构负责具体工作”。安徽省生态环境厅 省高院 省检察院等14部门《安徽省生态环境损害赔偿实施办法》（皖环发〔2024〕38号）第五条“省政府、市地级政府是本省行政区域内生态环境损害赔偿权利人。赔偿权利人可以根据职责分工，指定自然资源、生态环境、住房和城乡建设、农业农村、水利、林业等负有生态环境保护职责的部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。生态环境损害赔偿案件涉及两个以上部门或机构的，由同级人民政府指定的部门或机构开展生态环境损害赔偿工作，其他相关部门或机构应当积极配合。市级赔偿权利人及其指定的部门或机构可按管理权限要求所属各县（市、区）人民政府及其相关部门或机构承办本行政区域内的生态环境损害赔偿调查、委托鉴定评估、筹备磋商会议、送达磋商告知书、参与生态环境损害赔偿诉讼、参与环境修复及验收评估等具体工作”。生态环境部、最高法、最高检等12部门《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（环法规〔2025〕6号）：十一、关于与行政执法的衔接。各地应当建立健全生态环境损害赔偿与行政执法衔接机制，主要包括生态环境损害赔偿与行政执法常态化联络、信息共享、案件线索移交、调查联动等内容，特别是生态环境损害赔偿的线索筛查、调查、赔偿责任履行情况与行政执法立案、执法调查、案件法制审核、作出执法决定等具体工作环节的衔接。在执法过程中，应当向违法行为人说明生态环境损害赔偿的相关规定，鼓励、引导其主动进行生态环境损害修复和赔偿。最高检 国家林草局《关于建立健全林草行政执法与检察公益诉讼协作机制的意见》：二（二）全面履行公益诉讼检察职责。充分发挥行政公益诉讼诉前程序作用，运用立案、诉前磋商、检察建议、听证等方式督促林草部门履行职责。对涉及多部门监管职责的案件，充分发挥法律监督职能，督促相关部门各尽其责，协同推进林草资源保护治理。对林草部门充分履行监管职责但公益损害状态仍然存在的案件，检察机关可提起民事公益诉讼，督促违法行为人及时修复受损林草资源。对生态功能无法修复或者短期内难以修复的情形，可通过异地修复、认购碳汇、劳务代偿等形式修复。 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ