美国为什么没有退出《蒙特利尔议定书》？

1月7日，在对委内瑞拉进行军事打击并强行控制其总统马杜罗（Nicolás Maduro）的事件尚未退出“热搜”之时，白宫发布总统备忘录，明确指示美国退出66个“不再符合美国利益”的国际组织，其中大约一半是联合国机构，包括《联合国气候变化框架公约》（下简称《气候公约》）政府间气候变化专门委员会(Intergovernmental Panel on Climate Change，简称IPCC)。

 

这是《气候公约》在1992年达成、1994年生效之后第一次有缔约方宣布退出。1992年《气候公约》获得时任美国总统老布什的支持，同时也获得广泛和跨党派支持，在参议院顺利通过。时过境迁，小布什在2001年宣布美国退出《京都议定书》，特朗普在其第一任期，2017年宣布退出《巴黎协定》，当时都未言及退出《气候公约》——《京都议定书》和《巴黎协定》的共同“上位法”。熬过拜登四年任期，第二次入主白宫、快速走向“唐罗主义”的特朗普终于迈出这一步（编者注：Donroe Doctrine，是通过将特朗普名字嵌入“门罗主义”形成的新术语，用于描述其对西半球强化干预的单边主义举措）。

 

白宫在同该行政令同时发布的资料页(Fact Sheet)中表示：“美国纳税人为这些组织花费了数十亿美元，却收效甚微；与此同时，它们经常批评美国的政策，推进与我们价值观相悖的议程，或他们声称要解决重要问题实际上没有取得任何真正成果，浪费纳税人的钱。”

 

国务卿卢比奥（Marco Rubio）表示：起初设想良好的国际组织在发展过程中沦为官僚机构，经常被意识形态绑架，已经与美国国家利益渐行渐远。

 

特朗普政府的决定迅速引发美国国内气候行动阵营的强烈反对，包括前美国环境保护局（United States Environmental Protection Agency，简称EPA）署长吉娜·麦卡锡（Gina McCarthy）、前气候特使约翰·克里（John Kerry）以及IPCC科学家都给予严厉批评。《气候公约》秘书处执秘也发表批评性评论，同时表示《气候公约》大门永远向美国敞开。

 

 与此同时，大家也可能会注意到在这个长长的退出名单中，并没有针对臭氧层保护的《维也纳公约》（Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer）及其《蒙特利尔议定书》（Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer）。背后原因何在，笔者在此进行简单分析。

 

《维也纳公约》和《蒙特利尔议定书》 禸嫆@唻洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
 

《维也纳公约》于1985年3月22日签订，也属于“框架公约”类型，该公约第十六条明确规定缔约方可协商通过内容更加具体的议定书。1987年，更加知名的《蒙特利尔议定书》通过，具有里程碑意义；2016年通过了《〈关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书〉基加利修正案》（Kigali Amendment to the Montreal Protocol），纳入新的管控物质。该公约及其议定书旨在促进和鼓励各国就保护臭氧层问题进行合作研究和情况交流，要求缔约国采取适当的方法和行政措施，控制或禁止一切破坏大气臭氧层的活动，保护人类健康和环境，减少臭氧层变化的影响。

 

相比《气候公约》、《巴黎协定》体系，《蒙特利尔议定书》确定的总量控制、发达国家率先减排、给予发展中国家差异化责任以及资金技术支持等机制都相对清晰, 使得条约义务得到有效履行。

 

明确的总量控制目标
 

针对每一种臭氧层消耗物质，《蒙特利尔议定书》都提出了明确的总量控制和削减目标。这里以氟氯化碳(CFCs)为例进行说明，第2A条确立了最终实现CFCs“零产量”的分阶段路线图，例如第一款表示:

 

每一缔约方应确保，在本议定书生效后第七个月第一天起的十二个月期间，及其后每十二个月期间,其附件A第一类受控物质的消费的计算数量不超过1986年消费的计算数量；在这个期间结束时，生产一种或数种第一类受控物质的每一缔约方应确保其这些物质生产的计算数量不超过其1986年生产的计算数量，不过这种数量可容许超过1986年数量至多百分之十。容许此种增加，只是为了满足按照第5条行事的缔约方的国内基本需要,及为了缔约方之间工业合理化的目的。

 

类似行文持续到第八款，规定到2010年该种物质在各缔约方的产量应该降低为零。

 

相比之下，《气候公约》经过30多年的演进，始终无法提出温室气体总量控制目标，除在《京都议定书》下曾为发达国家设定具体减排目标外，无法为所有国家都制定类似目标，所能做到的只是在《巴黎协定》中泛泛地提出温升控制目标、允许各国自行提出国家自主贡献，对各国自主贡献加总之后与温升控制目标之间的差距无能为力。

 

“共同但有区别责任”原则的落地

 

相比“共同但有区别责任”原则(Common But Differentiated Responsibilities, 简称CBDR)在《京都议定书》之后的“模糊化”和缔约方之间的各执一词，该原则虽然没有在《维也纳公约》和它的议定书中出现，但在相关条款和实践中非常好地体现了CBDR精神。《蒙特利尔议定书》第5条第1款规定：

 

任何发展中国家缔约方，如果在本议定书对它生效之日或其后直至1999年1月1日止其附件A所列受控物质每年的消费的计算量低于人均0.3公斤，为满足其国内基本需要应有权暂缓十年执行第2A至2E条规定的控制措施。但须任何对1990年6月29日伦敦缔约方第二次会议通过的调整或修正做出的进一步修正只在本条第8款规定的审查进行之后才对按照本款行事的缔约方适用,并且这些修正必须依据该审查的结果。

 

也就是说，如果缔约方的受控物质的人均消费量低于某个具体消费量标准，那么该国执行第二条所述管控措施的时候有十年暂缓期。这个“十年暂缓期”清晰明确地反映了发展阶段不同带来的管控路线图的不同，让CBDR真正落地，具有十足操作性。

 

发达国家的资金技术支持

 

《蒙特利尔议定书》通过设立多边基金（Multilateral Fund）提供资金支持，旨在帮助发展中国家履行削减消耗臭氧层物质的义务，以实现全球臭氧层保护目标。

 

“多边基金” 成立于1991年，资金机制包括循环资金(Revolving Funds)、结果导向支付形式(performance-based payments)、为采取替代技术提供激励等， 每一笔钱都要得到执行委员会的严格审批。到2025年，该基金累计捐资43亿美元，批准1万多个项目，共支持了144个发展中国家(美国的捐赠数量暂时没有信息, 相信应该占相当比例)。

 

肉眼可见的成效

 

《蒙特利尔议定书》通过之后，为了加快进程、纳入更多发展中国家，并扩大禁止化合物种类等目的，《伦敦修正案》(1990)、《哥本哈根修正案》(1992)、《蒙特利尔修正案》(1997)、《北京修正案》(1999)、《基加利修正案》(2016)等先后获得通过，进一步推动发达国家和发展中国家之间的CBDR原则落地。目前，全球所有国家和地区都加入了这一协议。联合国第七任秘书长科菲·安南（Kofi Annan）曾盛赞《蒙特利尔议定书》是“迄今为止唯一最成功的国际协议”。

 

世界气象组织2023年发布的评估报告指出，经过全球各国的共同努力，在逐步淘汰了近99%的消耗臭氧层物质后，不仅大气臭氧洞的持续恶化已得到遏制，而且臭氧层的自我修复功能也得到恢复。

 

这一套目标明晰、原则具体、时间进程明确、资金技术机制健全和成效显著的公约，对所有缔约方都有吸引力吧，包括美国。此外，臭氧消耗物质替代技术的相对成熟、与削减需求的良性互动也应该是重要的原因，看上去很激进的减排进程并没有给各国带来明显经济负担。

 

此外，美国也没有退出《关于汞的水俣公约》。2013年10月10日，由联合国环境规划署主办的“汞条约外交会议”在日本熊本市表决通过了旨在控制和减少全球汞排放的《关于汞的水俣公约》。包括中国、美国在内的92个国家和地区的代表共同签署公约，标志着全球携手减少汞污染迈出第一步。原因与以上分析类似。

 

从保护臭氧层公约体系能学习到什么？

 

臭氧消耗物减排所面临的挑战与温室气体减排不可同日而语，拿臭氧层保护公约与《气候公约》直接进行比较并不公平，况且特朗普退出《气候公约》是“唐罗主义”的延申，为了维护霸权和颜面——不愿意在一个话语权不那么强的体系里存留，并试图通过回归化石能源增强国家竞争力(这看上去相当短视)，本文没有任何为美国开脱的意图，只是基于朴素的想法：成功的国际环境法规应该有相似的地方。被诟病治理效率不佳的《气候公约》以及全球气候治理应该能从《蒙特利尔公约》中学习到一些东西，进行一些反思。这里简单总结三点。

 

“互利共赢”应该是基本点。如果大多数缔约方都能在参与治理的过程中获益，至少不受到明显损失，直接表现就是社会经济发展不因此受损，那么这个环境公约才可能有长久的蓬勃的生命力。

 

其次，发达国家和发展中国家之间的“共区”原则不应该被滥用。责任是共同的，只是时间表有所不同，这个不同也应该尽早与时俱进地具体化，而非固守1992年时的阵营划分。变“共同但有区别责任”为“有区别的共同责任”是当务之急。

 

再次，成熟的绿色替代技术不可或缺。替代技术不是一蹴而就，需要具有约束力的国际国内法规发出信号提出需求、政府提供激励营造氛围、市场机制配置资源降低成本，辅之以有利于绿色技术扩散的各方都接受的国际经贸环境，这些技术才可能真正全面铺开。