“十五五”时期，碳排放双控制度体系建设如何推进？

　　以“双碳”目标引领经济社会发展全面绿色转型是实现高质量发展的关键环节，从绿色低碳发展治理体系和治理能力视角看，重点是尽快实现能耗双控向碳排放双控全面转型。我国已将“建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制”作为新一轮生态文明体制改革的重点任务，出台《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，提出“地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹”等政策制度和管理机制，为积极稳妥推进碳达峰碳中和提供了有力的制度保障。

 

　　碳排放双控体系建设面临的挑战

 

　　一方面，碳排放核算体系尚不完善。与能耗核算体系不同，碳排放核算体系较为复杂，包括区域温室气体排放清单、区域碳排放考核核算、行业碳排放核算、企业碳排放核算、产品碳足迹核算，不同层级温室气体核算种类、范围、环节有所不同，需要化石能源消费、工业生产过程等活动数据，还需要大量的碳排放因子数据。目前，还存在各层级碳排放统计核算底数不清、方法不明确、工业生产过程基础统计体系不健全、统计核算时效性滞后、碳排放因子本地化水平不高等问题和挑战。比如，在支撑省级层面碳考核方面，“十四五”期间主要考虑化石能源消费以及外购火电产生的碳排放，未考虑工业生产过程中的碳排放；在支撑行业碳管控方面，很多省份仅对纳入全国碳市场的行业企业开展了核算，企业温室气体排放监测、报告和核查体系覆盖重点行业及重点用能单位的比率不高；在支撑产品碳足迹管理方面，碳足迹核算规则标准以及本地化碳足迹因子数据较少，仅部分出口产品或者优势产品开展了碳足迹核算。

 

　　另一方面，评价考核机制仍不健全。地方碳考核方面，碳达峰碳中和专项评价考核机制尚未建立，降碳考核目标主要分解到省、市层级，未进一步落实到区（县）、行业、园区等，降碳责任压实不够。行业碳管控方面，碳排放在线监测尚处于试点阶段、覆盖范围较小，碳排放评价主要依赖于核算方法，具有一定的滞后性，难以对碳排放增长较快的行业企业进行实时预警。项目碳评价方面，尽管大多数省份将碳排放评价有关要求纳入固定资产投资项目节能审查和环境影响评价中，但碳排放仅进行了核算而未开展评价，大多数地区尚未建立碳排放准入绩效水平评价标准，未发挥源头约束作用。

 

　　碳排放双控体系建设思路与对策

 

　　聚焦区域层面，实施碳排放总量和强度双控制度。构建区域碳排放统计核算体系，推动温室气体排放因子本地化和动态化更新，提升核算结果的准确性。以能源活动和工业生产过程为重点，建立二氧化碳排放统计核算制度和快报机制，支撑开展降碳监测预警和评估考核。充分考虑各地区战略定位、发展阶段、排放基数、减排潜力、资源禀赋等因素，建立碳排放双控目标差异化分解机制，将碳排放考核目标细化至省级、市级、区（县）级、园区、行业等，分层级制定碳达峰碳中和评价考核指标体系。

 

　　聚焦行业层面，强化重点领域降碳管控。控制化石能源消费，制定新建项目煤炭消费等量减量替代制度，加强火电运行小时数管控和电力用煤强度管理，逐步压减工业、生活等领域用煤总量。加快推进交通运输电动化，推动石油消费进入平台期。加强天然气用途管控，推动增量天然气优先向电力供应、先进制造业、居民生活等领域配置。开展重点行业碳排放监测预警，充分利用碳排放权交易市场、排污许可、节能监察等数据，以电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等工业领域为重点开展碳排放核算，逐步扩大企业温室气体排放监测、报告与核查覆盖行业的比率和范围，推动火电、钢铁、水泥、废弃物处理（大型污水处理厂、填埋场）等行业建设温室气体排放在线监测系统，开展常态化碳排放形势分析和监测、预警。

 

　　聚焦企业层面，加强节能降碳管理。加强企业碳排放数据质量管理，积极融入“国—省—市”三级监管机制，全面加强发电、石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、民航等重点行业企业温室气体排放数据质量全链条管理，提升月度存证与审核、年度报告与核查质效。建立碳排放相关咨询、检验、计量器具维护校准、技术审核等技术服务机构的跨部门跨地区监管机制，严厉打击数据造假等违法行为。结合全国碳排放权交易市场扩容步伐，将碳市场履约作为刚性要求纳入生态环境保护和降碳考核体系，针对不同行业企业制定碳市场能力提升行动方案，分阶段、有计划提升能效碳效水平。

 

　　聚焦项目层面，加强源头防控。“十五五”时期，以控制碳排放强度为主，制定重点行业碳排放绩效水平值，设定碳排放强度先进值和基准值。在电力、钢铁、建材、有色、石化、化工等重点行业开展温室气体排放环境影响评价，新建项目须达到先进值水平；对碳效低于基准值水平的存量项目，应制定改造和淘汰计划，在规定时限内通过改造升级将碳效提升到基准值以上。

 

　　聚焦产品层面，构建产品碳足迹碳标识体系。筑牢产品碳足迹“两大基石”，即推进产品碳足迹核算标准制定、建设碳足迹因子数据库，为产品碳足迹核算、分级管理、信息披露等提供支撑。通过政策引导、试点示范、资金奖励等措施，推动重点排放单位、重点外贸企业、国有制造业企业有序开展产品碳足迹核算评价、碳标识认证，支持具备条件的地区开展产品碳足迹、碳标识认证试点。鼓励地方政府、国有企业加大碳足迹较低产品的采购和推广应用力度，有序推进产品碳标识在消费品领域的推广应用，鼓励消费者购买和使用低碳产品。鼓励金融机构基于碳足迹信息丰富金融产品和服务。