面向碳排放总量控制的可再生能源支持制度设计思考

 

统筹效率与公平始终是制度设计，特别是应对气候变化制度设计讨论中的核心命题。下好碳排放总量控制的“全国一盘棋”，需要充分考量在建设统一大市场、提升制度效率的同时，兼顾区域和行业公平。

 

从效率角度出发，基于市场的政策工具需要“大市场”打破区域和行业界限，实现更大范围的资源优化配置，这也是欧盟和英国在排放目标自上而下分解时，不考虑也不干预碳市场覆盖排放的重要原因。我国的碳排放权交易市场是全国统一的生态环境市场的重要组成部分，应实行全国统一的规范标准和交易监管机制；不同省份企业之间排放权交易情况不应影响各省减排目标实现，否则将不可避免地出现地方保护、市场分割的情况。因此，对于全国碳市场覆盖行业企业的排放总量，应由碳市场统一管理，各省企业之间排放权（以及温室气体自愿减排量）交易情况不应计入各省管控的排放量。

 

支持非化石能源电力占比稳步提升是降碳政策体系设计的关键目的。当前电力行业碳排放占我国碳排放一半左右，未来各行业用能的电气化又是重要的降碳策略，因此电力行业是我国实现“双碳”目标的主战场。电力行业的直接排放全部来自火电，其降碳的核心路径是加快零排放的非化石能源技术替代火电。然而，虽然当前火电排放已由全国碳市场管控，但是碳价尚未具备充分传导的条件，导致非化石能源电力相对火电竞争力基本未因碳价而提升，建立额外机制激励非化石能源电力发展十分必要。因此，建议在由全国碳市场管控火电排放的基础上，出台支持非化石电力占比稳步提升的制度设计。

 

具体而言，应根据国家整体规划，进一步支持水电、核电装机提升；从可再生能源规划目标推动和消纳权重拉动两个层面，建立保障风能、太阳能、地热能等可再生能源装机规模以及发电量占全社会用电量比重持续增长的市场化机制，体现可再生能源发电相对于火电的环境价值，从而实现可再生能源支持制度和其它节能降碳政策有效衔接。相应地，电力间接排放无需在各省碳排放管理中进行考虑，各省间电力和绿证交易情况也不应计入各省管控的排放量。

 

在上述讨论的基础上，各省碳排放管理应当覆盖的排放范围（省管碳排放）即为碳市场覆盖范围之外的部门排放，其目标设定的重要原则是公平。国家主管部门应会同各省根据全国碳排放总量控制要求和各省经济社会发展水平、区域和功能定位、相关行业特点，充分考量区域公平，自上而下地合理分解碳市场覆盖范围之外的部门排放控制目标，建立有效的综合评价考核制度和排放预算管理制度，并设计补充性的命令控制型政策工具，推动相关部门减排。