十三届全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅：从后果控制到风险预防 中国环境法的重要转型

 

风险预防实际上是“面向未知而决策”，法律需要解决的问题是，如何规范政府在证据、事实尚不确定的情况下采取的行动， 如何判断这样的行动是否符合比例原则。这就需要确立风险规制活动的一般原则，调和风险规制活动与法治原则的要求，为政府的风险规制活动提供规制依据和正当程序。

 

进行这样的法律规制，需要“法律+ 科技”共同来完成。科技主要是解决环境与健康风险调查、监测、评估问题，建立以保障公众健康为核心的环境标准体系， 法律要解决的是建立以环境与健康评估制度为核心的法律制度。

 

1. 在法律上进行概念界定。比如，什么是环境，什么是健康， 什么是环境与健康？什么是风险， 什么是环境风险，什么是环境与健康的风险？我认为，环境与健康风险是指人类活动或自然活动作用于环境媒介，并通过环境迁移、转化，最终损害公众人体健康的一种风险。它的因果关联表现为“人类/ 自然活动—环境介质—人体健康”。 环境与健康风险危害的对象是人的健康，产生的主要风险也是对人的生命、健康的威胁和危害。一般认为，危险化学品、重金属污染、有机污染物、放射性物质等对人体健康产生的重大风险隐患属于环境与健康风险。

 

2. 建立环境与健康风险的规制系统。明确风险规制的技术框架，建立包括所有利益相关者参与的风险识别、风险分析、行动选择、风险决策、管理行动在内的风险决策程序。建立与规制系统相适应的环境与健康风险管理体制，这里特别需要对生态环境、卫生健康等部门之间的合作、协作、协调、协同关系进行统筹考虑， 建立相关机制。

 

3. 确定环境与健康风险规制的法律原则。风险规制是科学理性与法律理性的结合, 风险评估技术框架需要有基本的价值尺度加以约束，以平衡事实判断与公共决策之间的关系。风险规制的法律原则至少应包括健康优先原则、风险预防原则、风险分配正义原则、风险合作规制原则。

 

4. 要完善环境与健康风险评估制度。环境与健康风险评估在法律上被作为风险规制决策的科学基础，是环境与健康风险规制的核心制度。健康风险评估，是把环境污染与人体健康联系起来， 定量描述环境污染物对人体健康产生的危害风险，估计特定环境条件下的化学或物理因子对人体健康造成损害的可能性及其程度大小的方法。以风险度作为评价指标，将环境污染程度与人体健康联系起来，定量描述污染物对人体产生的健康危害，包括短期健康风险评估，如食物中毒，和长期健康风险评估，如癌症。风险评估制度还需要建立风险管理决策机制，涵盖风险评价和风险管理两方面，并明确决策程序， 在问题形成阶段，保障利益相关方的参与，进行风险沟通、定量风险评价、重复和评估，最终基于可靠信息做出决策，并体现一定的灵活性。

 

建立环境与健康风险评估制度，具有十分重要的价值。第一，可以提升环境决策的科学理性。没有科学上可靠的风险评估，风险交流会成为流言、谣传，风险管理也如同无源之水、无本之木，失去可依托的真实基础。第二，可以降低环境污染的健康风险，减少个人的健康焦虑和社会不稳定的根源。第三，可以加强环境与健康风险预防能力建设，通过连续监测和不断的科学研究，及时发现并消除潜在风险，避免环境公害病的发生。

 

5. 健全健康风险评估的管理体制。以美国为例，环保部门与卫生部门分工合作，共同构成健康风险评估的管理体制。美国联邦环保局（EPA）下属的研究与发展司(ORD)，是根据美国环境与健康风险评估和风险管理框架的要求，由美国联邦环保局领导的综合性跨学科工作机构，主要职责是进行健康风险评估，为将环境与健康风险管理纳入各项环保政策的制定提供服务。环保部门（EPA）与卫生部门各司其职： EPA 着眼于大范围环境污染对人群健康的影响，卫生服务部侧重具体污染物（如室内化合剂）对人体健康的影响；EPA 偏重环境污染的风险评价和管理，卫生服务部侧重于相关疾病的预防和防治，以及对特定人群的健康保障； EPA 从事环境与健康研究的专家具有非常广泛专业背景，包括生物、化学、生态、环境、医学等， 而卫生服务部的专家更多来自医学领域；EPA 的研究内容多侧重于人体和生态系统暴露于污染物的评估，特别是进行暴露污染物的迁移转化以及对生物影响的暴露评价，而卫生服务部则侧重于环境污染所致疾病病理的形成以及疾病的预防与控制，负责针对不同的易感人群（如儿童、老人、妇女）和特殊群体（如军人）的环境健康效应进行信息采集、登记等工作，并进行有针对性的研究，采取切实可行的预防措施。 本*文@内-容-来-自；中_国_碳^排-放*交-易^网 t an pa i fa ng . c om