十三届全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅：从后果控制到风险预防 中国环境法的重要转型

 

环境法是为了应对环境问题的需要而产生的新型法律，控制环境污染造成人体健康受害始终是立法目标。但是，对于如何防治人体健康受害，有两种应对方式：一种是等到污染后果发生了，甚至已经有人生病了再去采取措施，在法律上就是提起损害赔偿诉讼，进行事后救济。还有一种就是通过严格的法律制度使得污染物质不能到达人体、不对人的健康产生影响，这就是通常说的风险控制。中国的环境法现在就面临着这样一个选择，是否要从后果控制发展到风险控制阶段。我认为，从健康损害后果控制到健康风险预防是必然趋势，环境管理需要从损害救济转向风险预防。从环境污染防治到环境质量管理再到环境风险管控，是环境管理者从被动走向主动的必由之路。

 

（一）中国环境问题转向“公众健康”

 

目前，中国环境问题的发展显现出危害公众健康的趋势。我国2010 年超过日本成为世界第二大经济体，2013 年超过美国成为世界第一大货物贸易国，人均GDP 由1979 年的417 元增加到2015 年的5.2 万元，按可比价格计算，人均GDP 增加了10 余倍。中国经济快速发展的同时，也付出了沉重的环境代价：消费了世界上21% 的能源， 排放了26% 的二氧化硫、28% 的氮氧化物、25% 的二氧化碳， 1/3 左右的城市人口居住在空气污染严重的环境当中，十大水域总体为轻度污染，有3.6 亿的农民缺乏清洁饮水，1/3 的国土面积受到酸雨污染， 16.1% 的土壤处于污染物超标状态下。

 

中国正处于环境问题“三个高峰”叠加时期：一是环境污染最为严重的时期到来，可能延续到未来10~15 年；二是突发性环境事件进入高发期，特别是污染严重时期与生产事故高发时期重叠，环境风险不断增大，国家环境安全受到挑战；三是群体性环境事件上升迅速，污染问题成为影响社会稳定的“导火索”。

 

大气、水体、土壤等环境介质受到损害之后，会通过多种途径迁移转化，导致对人体健康的损害 。从环境侵害角度看，人类行为导致对环境的损害，环境的损害反过来造成对人的损害；从环境侵害后果看，环境污染和生态破坏会导致人类财产受到损害， 最终导致人体健康受到损害；从公众健康受害角度看，存在潜伏期、病状期、显露期和危险期。

 

世界卫生组织2018 年5 月发布的全球空气质量的数据库强调， 清洁空气有益健康。有报告指出， 空气污染作为一个主要的健康风险，是造成一些常见疾病的元凶。全球每年700 万与空气污染相关的死亡案例中，大约五分之一是死于肺炎，五分之一死于中风， 三分之一死于缺血性心脏病，五分之一死于慢性阻塞性肺病。中国每年有将近200 万人因环境和室内空气中的颗粒物造成的污染而死亡；其中超过100 万人死于环境空气污染，而室内空气污染导致了同期另外将近100 万人的死亡。世界卫生组织的这个数据库， 收集了颗粒物（PM10 和PM2.5）的年平均浓度数据。PM2.5 中包含硫酸盐、硝酸盐和黑碳等污染物。这些污染物能够轻易进入人的肺部及心血管系统，给人类健康带来了最大的风险。

 

数据表明，全球每10 个人中有9 个在呼吸污染的空气，但更多的国家已开始采取行动。全球大约90% 的人口每天都在呼吸着污染的空气。包括中国的一些城市在内的许多国际性大都市，其空气质量都超过了世卫组织空气质量指南建议值的4 倍以上，这给人们的健康带来了巨大的风险。

 

2014 年，李克强总理在《政府工作报告》中明确提出向空气污染宣战， 取得了显著的进展。2016 年中国的PM2.5 年均暴露浓度下降到了48.8μg/m3，与上一次报告相比下降了17%。然而，要达到世卫组织建议的低于10μg/m3，仍然任重道远，打赢蓝天保卫战还需要时间。世卫组织呼吁包括中国在内的世界各国， 在解决污染问题时，让环境部门和健康、财政、科技等领域的利益攸关者都加入进来，以加快步伐。

 

2018年5 月5 号，联合国粮农组织发布了题为《土壤污染：隐藏的现实》的报告。报告指出土壤污染的原因主要是工业化、战争、采矿和农业的集约化发展， 而城市的发展导致土壤成为了日益增多的城市废物的填埋场。报告强调，土壤应对污染的潜力是有限的，防止土壤污染应成为世界各国的首要优先事项。报告还提到全球土壤受到污染的情况， 其中澳大利亚现在约有8 万个地点存在土壤污染，欧洲经济区和西巴尔干地区约有300 万个潜在污染地块，美国有1300 个地点被列入超级基金国家重点污染热点清单，中国有超过16% 的土壤和19% 的农业土壤被列为受污染的土壤。

 

土壤污染有三个后果：第一是损害植物的代谢，导致粮食作物的产量减少，部分作物无法安全食用，对粮食安全构成威胁； 第二是土壤肥力下降，对土壤本身造成威胁；第三是土壤受到危险因素和化学因素影响，对人体健康构成严重威胁。

 

在现实中，我们会经常看到两种现象：一是污染导致人体健康受害，比如儿童血铅、砷中毒、镉大米污染事件，公众进行维权， 要求保护生命健康和安全；另一种是城市居民知道要在附近建设垃圾焚烧厂、化工厂等等，发起反对，拒绝在家门口建垃圾焚烧厂、化工厂。这两种现象都直接与健康相关。

 

这些现象表明，环境与健康问题已成为影响我国公众安全和社会稳定的重大问题。作为法律人，需要回答的是，环境保护的法律需求是什么？ 是否等到损害后果发生后才能进行法律救济？ 以救济为中心的既有模式是否足够？源头治理、风险规制是否应该成为环境法的制度主体？

 

（二）环境法向“风险”转身

 

首先要确立风险预防的理念和原则，其次要建立“风险评估— 风险管理—风险沟通”的风险规制路径。通过这样的法律制度从源头上预防、减少或者是降低环境与健康风险的发生。这与传统的环境法主要是针对环境污染问题和自然资源消耗问题，具有范围区域性、危害表现急剧性、危害期限较为短暂、消除危害相对容易的特征是完全不同的。

 

我把这种变化称为环境法的转型，中国环境法必须走向第二时代——风险控制时代。但是， 我们必须认识到，风险规制比后果规制的难度更大。

 

第一，风险的发生具有交互性。环境污染对人体健康的影响， 是“污染源—环境污染—人群暴露—健康危害”的多环节过程， 具有多排放源、多介质污染、多途径暴露以及多风险受体的复杂特性。

 

第二，因果关系存在不确定性。污染物在多介质环境的迁移转化中呈非线性关系，传输会加快或变慢，并可能发生复杂的协同效应。污染致病长期“微损害”， 具有潜伏性，损害后果显现滞后期长，健康损害难逆转的特征。

 

第三，风险的泛在性。环境污染导致的是不特定多数人同时承受危害，其扩散速度和范围具有典型的时空大尺度性。

 

第四，有些危害后果不可逆转。比如环境污染导致的畸形儿、癌症、基因突变，还有重金属污染导致的终身受害等，都是不可逆转的损害。

 

健康风险的特征，对环境法规制提出了需求，必须在法律上建立适应型的制度体系。危害后果的不可逆性要求确立“风险预防原则”，风险发生的交互性要求建立“整合式管理体制”，因果关联的不确定性要求明确“科学决策机制”，利益冲突的广泛性要求广泛的“公众参与”。这也意味着，新型环境法必须改变“污染控制”的规制模式、“危机应对”的规制理念和“罔顾科学” 的决策程序。 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com