解读PPP法律文本体系中涉及公共利益的几项关键条款

PPP法律文本体系极其庞大，从近年来的国际实践来看，应对这种复杂性的有效手段是推广标准化合同。尽管PPP文本体系中诸多条款交织所形成的勾稽关系错综复杂，但这却是维护公共利益并激发项目效率所必需的。

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一、公、私部门风险配置条款

良好的风险配置机制是隔离PPP项目经营风险和公共财政风险的屏障。据易碳家了解到，PPP项目中，公、私部门间风险配置条款的设计，不但要基于项目风险管理的需要，同时也应该基于有效激励的需要。在风险管理方面，一般认为应该根据不同主体对不同风险的控制力来进行风险配置。第一，不可抗力风险、法律风险及政策变化风险具有一定的共同特征，即它们均不属于公、私任一方在具体项目中可独立掌控的风险因素，因此一般由双方共同承担；第二，包括通货膨胀风险和需求风险等在内的市场风险，通常由公、私两部门共同承担，但私人部门承担主体部分。这主要由于在风险管理中起到决定性作用的是风险控制能力而非风险承担能力。尽管公共部门在通货和需求风险方面具有更大的承担力，但作为项目经营权的主要控制者，私人部门在项目市场化运营中更具风险控制与规避能力。并且如此分配市场风险能够有效隔离公共部门政策取向对项目实施的不当扭曲；第三，利率、运营收入不足、建设成本超支、建设拖期、运营成本超支等一般风险，通常由私人部门完全承担。这不但是公共部门实现项目风险转移的有效手段，同时也是约束私人部门项目经营行为的重要手段。 本*文@内-容-来-自；中_国_碳^排-放*交-易^网 t an pa i fa ng . c om

在行为激励方面，尽管将风险完全转移给私人部门被认为是不适当的，但通过风险配置条款进行适当转移，能够促使项目公司有主动性将项目风险及项目风险管理成本控制在最低水平。PPP模式中公、私部门不但实现资本融合，而且事实上在公共产品提供方面形成委托代理关系，即PPP模式是公、私部门在民商事行为中的人资两合。PPP模式下，出于公共利益需要，公共部门是完整意义上的风险厌恶者。而私人部门的风险成本和预期收益不可能完全对等，并且往往基于对公共资源的良好评价而赋予PPP项目较高溢价。更主要的是，适当承担更多的项目风险，被认为是私人部门社会责任体系的一项重要内容。为了管控风险，私人部门必须提高管理水平和经营业绩，并采取包括信用保险、完工担保、财产保险等在内的保险措施，运用金融体系进一步覆盖风险暴露。由此，在贷款协议、股权协议和保单等融资合同中，往往又涉及保险权益转让和代位求偿条款。 本文`内-容-来-自；中_国_碳_交^易=网 tan pa i fa ng . c om

二、经营约束和监管条款

经营约束和监管条款事实上针对的是项目公司特许权使用行为。特许权配置实现了市场经营行为同公共利益导向的衔接，对特许经营权进行约束和监管的两个主要方面是实施范围和定价。其一，对特许权实施范围进行约束监管的重心在于，特许权的实施是否惠及目标受众，即PPP项目是否通过特许权配置实现了公共产品的供给目标。一些电力、水务、燃气等类别的基础设施项目，经常会在文本中设计一种接口模式，生产一端通过PPP模式运作，产品或服务接入后的销售环节则由公共性更强，甚至全国有或纯公共性的机构运作，由此来杜绝生产商进行价格歧视或特定消费者歧视。例如在罗马尼亚电力市场中，政府以赋予牌照、配额以及峰值调节等手段，组织私人资本投资建厂发电，而其国家电力公司负责整合电能和电网系统运营，ANRE（电力监管局）组织电力交易，各电力批发商和零售商负责与消费端对接。其二，价格约束和监管的方式，主要有资本回报率控制和产品或服务价格监管。目前看来，后者的应用更加普遍。一方面是由于价格监管更为简便，并能直接影响消费者剩余和公共产品供给水平，另一方面价格监管能够将对公共服务及产品质量的监督融合其中。 本`文@内/容/来/自:中-国^碳-排-放^*交*易^网-tan pai fang. com