告别“软约束”：公共机构节能降碳的硬仗来了

在不少公共机构场所，“节能”曾是一个有些尴尬的词——倡导年年有、标语处处贴，但做与不做、做好做坏，似乎也没什么分别，但今年起，这一局面被改变了。

 

“到2030年，公共机构单位建筑面积碳排放下降8.5％，单位建筑面积能耗下降5％，人均用水量下降3％。”

 

这些指标来自国家机关事务管理局、国家发展和改革委员会印发的《“十五五”公共机构节能降碳工作方案》（以下简称《方案》）。

 

它们不是推荐性的要求，而是被纳入碳达峰碳中和综合评价考核的支撑性指标之一，每年度均需考核。从“倡导性”到“约束性”，公共机构节能降碳正在经历一场根本性的逻辑转换。

 

从“软约束”到“硬指标”，为什么是现在？

 

实际上，公共建筑节能降碳并不新鲜，1986年我国就已出版第一版建筑节能设计标准，而后逐步建立起公共建筑节能、农村建筑节能、节能产品等标准规范，形成系统体系，并打造了配套制度。如果过去二十年一直在说，那为什么现在突然成了“硬任务”？

 

一方面在于考核机制的变化。《方案》提出要准确核算碳排放强度年度下降目标完成情况，做好碳达峰碳中和综合评价考核相关工作。这意味着地方党委、政府的政绩考核里，多了一道“必答题”。此外，《方案》明确提出要“推进能源资源消费指标与水电费等支出衔接，强化预算约束作用”，能耗超标将直接影响财政预算。

 

江苏省作为较早开展公共机构节能工作的省份，也感受到了节能降碳要求纳入考核带来的变化：“以前在推进公共机构节能降碳的过程中，部分单位缺乏长远节能意识，认为反正是财政兜底保证，节能改造投入大、见效慢，多一事不如人少一事。”江苏省机关事务管理局节能处负责人说道。现在直接绑定政绩考核和预算，成了必须啃下来的“硬任务”。

 

天津大学建筑学院副教授、中国建筑节能协会建筑调适与运维专业委员会秘书长刘魁星认为，从“能耗双控”转向“碳排放双控”，影响的是目标导向。“能耗双控”管的是用了多少度电、多少吨煤；“碳排放双控”管的是排了多少吨二氧化碳。前者受市场驱动，指向能耗费用——省钱的事大家都愿意干；后者受政策驱动，指向环境责任——不降不行。

 

另一方面，经过多年持续推进，我国公共机构节能降碳工作取得阶段性成效，但随着节能降碳工作边际效益递减，节能增效进入瓶颈期，粗放式、浅层化管理模式已难以为继。

 

通过将节能降碳纳入考核，可促使公共机构全面摸排用能现状、准确核算能耗底数及碳排放量，从而科学制定改造方案、严格管控改造质量、完善后续运维机制，最终在这一过程中倒逼公共机构健全管理制度、细化管理责任、提升管理能力，推动公共机构节能降碳工作从浅层行为倡导向深层系统治理、从被动粗放应对向主动智能管理转变。

 

公共机构体量有多大？节能减排空间还有多少？

 

据中国建筑节能协会和重庆大学联合发布的《中国城乡建设领域碳排放研究报告（2025）》数据显示，2024年，全国建筑业建造能耗达12.5亿吨标准煤，碳排放达27.8亿吨二氧化碳，其中，公共建筑能耗和碳排放分别为5.7亿吨标准煤和10.6亿吨二氧化碳。

 

“我国公共建筑的特点是体量大，涉猎领域十分广阔，包括学校、图书馆、政府机关、办公楼、商场等，所以建筑总的碳排放量不弱于工业的碳排放量。”刘魁星对记者说道。他用火车站举例，在我国有几千个火车站，光火车站一年的电量就能达到百亿千瓦时量级，但显而易见的是，火车站在每个城市里的数量较少，放到整个公共建筑领域里的占比更低，由此可见公共建筑节能降碳还有很大的空间。

 

“这个行业的问题不是不大，是太散。”他说道。散，意味着每一个楼都要改，工程量巨大；但也意味着，只要找到办法，节能空间巨大。他指出，暖通空调能耗约占公共建筑总能耗的40％—60％，其节能潜力可达75％以上。

 

中国能源研究会碳中和专业委员会主任委员江冰表示，公共机构不是一个均质概念，不同类型、不同地区的公共机构其节能降碳的方式有所不同，节能减排空间也“各有所长”。

 

比如党政机关，其单体规模不大，但点多面广、管理相对规范，重点是行为节能、管理节能和示范引领，特别适合“打包”实施托管；学校人数多、用水量大、寒暑假用能呈明显周期性，合同节水、宿舍生活热水、食堂电气化改造需求突出；医院是能耗强度最高的公共机构类型，全天候运行、空调和蒸汽负荷大、医疗设备密集，但改造受感染控制和不允许停诊的刚性约束，必须与改扩建、检修窗口统筹实施；场馆和数据中心则是间歇性大负荷的代表，系统调适和绿电消费潜力大。

 

在地区差异上，北方采暖地区供暖是能耗大头，清洁取暖改造、燃煤锅炉替代是主战场；夏热冬冷地区夏季制冷与冬季采暖“双高”，空调系统效率提升空间最大；华南和西部日照资源丰富地区，分布式光伏和绿电消纳条件得天独厚；西部一些算力枢纽城市，则要重点解决绿色数据中心的问题。

 

除了设施设备的节能改造有减排空间外，以往普遍存在“重改造、轻运维”的误区，这也使得公共机构节能降碳还有很高的提升空间——以往投入大量资金完成设备改造升级后，由于缺乏精细化管理，能耗数据不清、设备运行不畅、浪费行为难止，导致节能降碳效果有所降低。因此，通过搭建智慧运维管理平台，利用人工智能技术实现能耗数据实时采集、动态分析、高效预警、精准管控，将为楼宇带来更多节能减排的空间。

 

如何降低能耗与碳排放，难点在哪？

 

虽然节能减排空间大、政策够硬，但在推进过程中仍会存在部分难题。

 

首先是用能单位的资金问题。江苏省机关事务管理局节能处负责人表示，公共机构节能降碳投入规模大、周期长，当前各级财政收支“紧平衡”的状态下，光靠财政投入难以为继。同时，老旧建筑和设备改造标准高、工程量大，钱从哪来，是最大的现实问题。

 

其次是技术问题。刘魁星将一栋建筑节能降碳的过程比喻为“看病”，要看明白一栋建筑能源、环境、设备系统、运行管理这四大项具体状况如何，并非易事。

 

由于不同公共机构建筑年代、用能结构差别很大，需要专家现场踏勘、凭经验诊断，改造往往需要“一栋楼一个方案”，这种模式导致一个建筑需要较长周期的改造时间，少则3年，多则5年。

 

江冰认为，目前公共建筑节能工作的边际效益也在递减，“十四五”前四年，全国公共机构单位建筑面积能耗、人均综合能耗、人均用水量较2020年已分别下降约4％、5.05％、4.88％，“好摘的果子”基本摘完，剩下的是建筑安装工程成本、改造窗口窄的“硬骨头”。

 

再者，从“管能耗”到“管碳”存在能力鸿沟，碳排放统计核算和计量基础还比较薄弱。每个建筑都有自身的能耗结构，许多公共机构并未实施分项计量，导致出现诸如多个楼共用一个电表，哪个楼用了多少电都说不清楚的情况。

 

过去，公共机构的统计制度以水电气消耗为主，缺乏专门的碳核算标准，历史数据衔接、跨地区比较都面临标准比一致的问题，无法进行科学的统计核算。同时，能耗指标可以通过分品种计量直接拿到，碳排放指标则需要经过核算环节，时效上相对滞后。

 

最后是基层专业力量薄弱，懂能源、懂碳、懂市场的人才紧缺。

 

因此，此次《方案》里就提出，要夯实计量统计基础，提升专业能力素质，通过健全数据管理与提升专业度强化节能降碳工作支撑保障。

 

新工具破解公共机构节能降碳的难题

 

难点摆在那里，但破局的力量也在生长。从全国到地方，一些先行者正在用新的思路和工具，把公共机构节能降碳的难题逐一拆解。

 

市场化机制解决“钱从哪来”。以能源费用托管为代表的合同能源管理模式正成为开拓用能机构资金来源的方式——节能企业先垫资改造，用节约的能源费用回收成本、获取利润。

 

江苏省人民检察院是省内首个“吃螃蟹”的省级机关。2015年到2021年，随着办公大楼及设备老化、“智慧检务”等用能设备增加，检察院用电量从329.50万千瓦时上升到428.59万千瓦时，传统节能方式已远不能适应。

 

因此，2021年，在江苏省机关事务管理局指导下，检察院决定实施合同能源管理项目。项目于2022年4月进入托管期，首个托管年度节电60.46万千瓦时，节能率达14.3％；在2022年4月至2024年2月托管期间，节电107.68万千瓦时，节能率13.22％。

 

AI和物联网让“规模化”成为可能。过去做一个楼的节能诊断要进场踏勘好几天，现在带物联网传感器进场部署，AI在后台自动分析数据、诊断问题、生成方案，最短一天就可以完成。随着AI技术的不断升级，无论是能耗数据收集、能耗设施运行调整等，都会随着其发展带来更高的节能减碳效益。

 

苏州的实践也证实了这一点。苏州市行政中心2023年启动能源费用托管项目，部署了电能计量管理系统、给水管网监测系统、中央空调供冷群控系统、蒸汽供暖群控系统、空调末端管控系统、照明回路控制系统等8大智能系统，构建起能源管理的“智慧大脑”，实现数据实时监测、负荷快速响应调节、优化能源配置结构。项目托管当年总用能同比下降14.2％，累计节能量443吨标准煤，减少二氧化碳排放1089吨。“以‘市场化机制＋智慧化管控＋规模化绿电’为核心，苏州在推进公共机构节能降碳上形成了可复制的‘苏州经验’。”苏州市机关事务管理局节能科科长寇凯表示。

 

整县托管破解公共机构“太散”难题。过去，节能企业在提供节能服务时，受利润驱动，会优先选择实施与改造难度小、获益高的项目。以“老破小”的建筑为例，其节能量少，改造费用高昂，节能收益小，导致企业普遍对其改造意愿不强。因此，区域性的能源合同管理模式由此产生。

 

江苏在全国率先启动整县（区）能源费用托管试点，2024年首批3个，2025年扩至8个，形成苏南、苏中、苏北梯次推进的格局，今年又新增24个县（市、区）启动。“从‘一个一个谈’到‘整县打包’，解决了过去企业‘挑肥拣瘦’的问题。”江苏省机关事务管理局节能处负责人说道。除了江苏省，这种“整体打包”的方式也在全国其他地方开启，比如湖北宜兴也将283家公共机构同步纳入托管，其中大丰区将218家全部纳入。

 

节能降碳虽然重要，但刘魁星认为，建筑能源系统的运维管理无非三件事——安全稳定、健康舒适、节能高效，节能是第三位的，不能为了节能而牺牲安全和舒适。在他看来，公共机构节能降碳的根本逻辑，是通过运维水平的整体提升，让节能成为自然而然的结果。