“十五五”时期实现碳达峰目标的理论逻辑与可行路径

摘要：“十五五”时期是我国实现碳达峰目标的最后五年，选择一条安全可靠、低成本、高效率的绿色低碳转型道路，不仅可以为实现碳中和目标奠定较低碳排放峰值的有利基础，而且可以促进发展绿色低碳产业链供应链，完善现代化产业体系，为推进新型工业化进程和培育新质生产力提供重要支撑。必须依靠“政策驱动为主导、能源和工业重点领域减排为主要抓手、绿色低碳技术创新应用为核心支撑、培育新质生产力为重要战略基点”的宏观、中观、微观协同驱动方式，推动能源结构和产业结构绿色低碳化转型升级，初步建成清洁低碳安全高效的新型能源体系，加快推进新型工业化进程，形成绿色生产生活方式，压缩自然达峰进程。在其过程中，需要把握好三个方面的重大问题：一是要统筹好政策的一致性、协调性和连贯性，二是要统筹好能源高水平安全与高质量发展的关系，三是要统筹好协同推进降碳、减污、扩绿、增长。在可选路径上，应重点在五个方面加强探索：一是要加快完善碳排放政策体系建设，二是要安全平稳推动能源结构绿色低碳调整升级，三是要着力推动工业等重点领域的碳达峰，四是要强化绿色低碳技术创新及融合应用，五是要疏通碳成本价值传导机制堵点。

 

关键词：碳达峰；新型能源体系；新型工业化；新质生产力

 

基金资助：国家社会科学基金项目“新型能源体系建设中的煤炭战略功能定位与测算”（23BGL014）；中国社会科学院创新工程项目“中国经济绿色转型统计测度和驱动机制研究”（2025GJS09）。

 

 

 

一、问题提出与文献综述

 

国家主席习近平在第七十五届联合国大会上宣布，“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。碳达峰碳中和目标的提出，为我国应对气候变化挑战和发展新质生产力指明了方向，是我国积极自主贡献碳减排，坚定决心共建人类命运共同体，作为一个发展中国家的负责任大国的担当。2025年10月23日，中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议指出，“要持续深入推进污染防治攻坚和生态系统优化，加快建设新型能源体系，积极稳妥推进和实现碳达峰，加快形成绿色生产生活方式”。习近平总书记始终关注绿色低碳发展，从2005年提出“绿水青山就是金山银山”，到2015年的“新发展理念”，再到2020年的“高质量发展”“碳达峰碳中和”，进一步到“绿色发展是高质量发展的底色”“新质生产力本身就是绿色生产力”等重要论述，以及宣布中国新一轮国家自主贡献，深刻体现了习近平总书记对应对气候变化挑战时代背景下绿色低碳发展需求的精准把握和战略判断。

 

“十五五”时期是我国实现碳达峰目标的最后五年，选择一条安全可靠、低成本、高效率的绿色低碳转型道路，不仅可以为实现碳中和目标奠定较低碳排放峰值的有利基础，而且可以通过发展绿色低碳产业链供应链，完善现代化产业体系，为推进新型工业化进程和培育新质生产力提供重要支撑。碳达峰是经济发展与碳排放关系的一个节点，当经济发展到节点水平，碳排放则达到峰值。峰值的到达与经济发展方式、能源系统结构、产业结构和技术创新水平等因素息息相关，主要可以分为自然达峰型、经济衰退型、经济波动型和政策驱动型四种。在不同的能源资源禀赋、经济发展水平、产业结构和技术水平基础上，需要根据客观现实充分统筹好经济、能源、环境的关系，实现多目标均衡发展。当前，我国能源结构仍由以煤炭为主的化石能源主导，工业结构仍以传统重工业为主，工业化、城镇化、现代化发展的能源消费需求仍在上升，重点碳排放领域的工业、交通、建筑的电气化水平有待提高，如何统筹好经济发展、能源转型与环境保护的关系，在实现经济高质量发展的同时，有序有效实现碳达峰，仍在安全、经济性、效率等层面面临系列挑战，需要成系统地深入研究。

 

近年来，学术界关于我国碳达峰目标实现的分析主要有三种。一是将碳达峰碳中和作为一个整体分析。如庄贵阳等利用环境库兹涅茨假说和脱钩理论分析碳达峰碳中和的理论基础，认为在碳达峰碳中和阶段演进中，二氧化碳排放与经济发展的关系呈现出倒“U”型，内在机理是其中存在着规模效应、结构效应、技术效应和要素替代效应。刘燕华等分析了中国实现“双碳”目标的挑战，认为现阶段我国面临着碳减排时间紧、压力大、代价高，碳中和技术储备不足，企业结构和区域发展不平衡，摆脱“碳锁定”难度大、成本高，碳市场发展不成熟，系统统筹和利益调整难度大等挑战。还有一些学者分析了碳达峰碳中和的路径。如陈诗一、祁毓认为，实现碳达峰碳中和目标应采用技术创新与制度创新互动融通互补的路径，在技术创新方面，应在“减缓”和“适应”下把握“减碳”和“碳汇”两条技术路线；在制度创新方面，应解决好“双碳”目标实现过程中相关利益方的激励、约束和补偿。魏一鸣等尝试设计和构建国家能源技术模型，在不同情景下提出了我国实现碳达峰碳中和的时间表和路线图。周宏春认为，应该以新质生产力推动“双碳”目标实现，重点任务主要包括四方面：推动能源绿色低碳转型、推动发展方式绿色转型、发展绿色生产力、以科技创新培育新质生产力。张一雄、吴贤静从立法的角度提出了促进实现“双碳”目标的建议，认为应该采用综合式立法模式，制定《碳达峰碳中和促进法》，构建和完善以降碳和增汇为核心的制度体系，并在“双碳”专门立法与相关立法之间实现协同。刘泓汛等分析了“双碳”目标区域和行业的最优碳减排路径，认为节能减排政策驱动、低碳技术创新和生态碳汇是有效路径，在区域层面应根据发展阶段、产业结构、能源结构等特征构建合宜的地区低碳经济发展模式，在行业层面应选择适合行业发展的经济增长和碳减排模式，选择渐进式减排路径。

 

二是从国家实现碳达峰目标整体层面进行分析。如胡鞍钢认为，中国要实现碳达峰目标，必须建立倒逼机制，推动绿色工业革命，主要途径包括明确约束能源消费总量及增速、大幅度提高非化石能源消费比重、大幅度消减煤炭生产量和消费量、大力进行能源技术革命等。洪竞科等构建了RICE-LEAP评估模型，设置了碳排放约束情景、供给侧结构性改革情景、参考情景，对我国碳达峰路径进行模拟的结果表明，所有情景下碳排放均呈现出倒“U”型曲线，供给侧结构性改革情景下碳排放峰值水平最低。余丽等从碳排放结构、碳固化技术和碳制度建立三个方面分析了碳达峰的国际经验，提出中国实现碳达峰目标需要采取科学限制碳排放、升级碳固化技术、强化碳制度体系等路径。王文举等以经济增长、能源强度、产业结构、能源结构四个关键因素为约束对象构建系统动力学模型，分析了不同碳达峰情景路径的压力，发现在只对一个因素进行优化的情况下，实现2030年前碳达峰目标具有挑战性，因此应该同时对多因素实施中约束减排力度，构建差异化区域减排战略，注重发挥政策引导作用，强化颠覆性低碳技术创新与应用。

 

三是对细分行业的碳达峰路径进行分析。如汪旭颖等分析了我国钢铁行业碳达峰路径，研究表明粗钢产量是决定我国钢铁行业能否快速碳达峰的关键，降低粗钢产量、加大利用废钢资源、促进外购电力清洁化、使用碳捕集利用与封存（CCUS）技术、提升全流程能效、突破绿色低碳工艺技术等，是2030年前钢铁行业有效降碳并实现碳达峰的重要途径。王丽娟等分析了我国电力行业碳达峰路径，研究表明电力行业碳达峰峰值及碳达峰速度是决定我国碳达峰目标能否如期实现的关键因素，提高新能源装机容量、发电量及消纳水平，推进清洁电能替代，强化节能降耗提效，形成绿色低碳生产生活方式等，是推动我国电力行业碳减排并实现碳达峰的重要路径。黄志辉等分析了我国道路交通行业碳达峰路径，研究表明采用行驶里程法计算道路交通行业二氧化碳排放量相对合理，预计在“十五五”末达峰，重型货车和小型客车是最主要的碳排放来源，推广新能源车、提升能效和调整运输结构，是有效降低道路交通行业碳排放和促进行业碳达峰的重要路径。贺晋瑜等分析了我国水泥行业碳达峰路径，研究表明水泥熟料及水泥产量的控制、节能改造和工业过程中的燃料替代、工业流程再造和低碳水泥技术、CCUS是推动水泥行业碳减排及碳达峰的有效路径。

 

总体看来，现有研究主要是从宏观和中观层面对碳达峰目标实现的情景和路径分别进行模拟预测，对碳达峰现实路径的选择具有一定的参考价值，但仍缺少系统性和动态性。特别是“十五五”时期，我国将全面转向碳排放双控制度，碳排放规制条件将发生变化，对碳达峰目标的实现将产生新的影响。为此，本文基于“十五五”时期的碳排放规制约束，系统统筹宏观、中观和微观层面，搭建碳达峰的理论分析框架，动态剖析“十五五”时期实现碳达峰目标面临重大问题的内在逻辑，从多目标协同的视角深化理论支持。通过理论分析结合现实问题剖析，本文旨在为“十五五”时期我国选择更合宜的碳达峰路径提供科学依据和决策参考，助力“双碳”目标有序有效实现。

 

二、理论架构

 

碳达峰中的“碳”指的是二氧化碳，碳中和中的“碳”指的是经济社会全领域的温室气体。碳达峰是碳中和的必然路径，越早碳达峰越有利于碳中和目标的实现。“十五五”时期我国要实现碳达峰目标，必须采用政策驱动型为主导的路径，通过全面转向碳排放双控制度、加快建设新型电力系统、大力推进新型工业化、加快经济社会发展全面绿色转型等政策和战略实施，驱动能源结构和产业结构加快绿色低碳调整升级，压缩自然达峰进程。

 

（一）碳达峰的理论节点

 

碳排放峰值的理论节点是碳排放与经济发展发生了绝对脱钩，即碳排放总量已经达到峰值，随着经济的持续增长，碳排放总量不会再继续增长，碳排放净增量小于等于零。这表明在碳排放结构中，碳达峰之后碳排放增量与碳排放减量动态求和的轨迹为水平直线和向下倾斜曲线的组合，主要包括技术瓶颈节点的碳排放平台期和技术突破之后的碳排放下降期。而在碳达峰之前，碳排放增量与碳排放减量动态求和的轨迹为向上倾斜的曲线。因此，要理性判断碳达峰的合宜节点，关键需要深入分析碳排放增量与碳排放减量的结构变化和内在原因，研判碳排放净增量的峰值。

 

根据联合国政府间气候变化专门委员会《2006年IPCC国家温室气体清单编制指南》，碳排放的主要来源包括能源生产利用、工业过程、农业和土地利用变化、废物处理等，其中，能源生产利用中的碳排放主要来源于化石能源在发电、交通、建筑等领域的应用，工业过程中的碳排放主要来源于生产制造中的化学过程，农业和土地利用变化中的碳排放主要来源于家畜反刍、粪便分解、森林砍伐和土壤扰动等，废物回收处理利用中的碳排放主要来源于垃圾填埋、废水处理等。从理论上分析，我国碳排放受人口规模、经济增长阶段、产业结构、能源消耗强度、能源消费结构、碳排放系数、人均GDP、二产比例、城镇化率、研发投入、森林覆盖率等因素影响。能源消费碳排放主要受人口规模、人均GDP、能源强度、二产比例、化石能源比例、电气化率、城镇化率等因素影响。随着发展阶段的转变，主要因素与碳排放之间的关系会在不同时间节点由正向转为负向，正向因素构成了碳排放增量，负向因素构成了碳排放减量，正负向因素共同作用的结果使碳排放净增量为零时，则为碳达峰的时间节点和规模。

 

（二）“十五五”时期碳排放变化的理论研判

 

“十五五”时期，我国人口规模预计持续下降，将跌破14亿人。潜在经济增速将达到年均5.1%左右，人均GDP预计在2030年达到1.7万美元，进入向“高收入阶段”的冲击跨越期。产业结构将加速转型升级，工业化进入由后工业化向新型工业化迈进的跨越阶段，第二产业比重预计将达到34%，工业比重位于30%—33%，制造业比重为25%左右，城镇化逐渐转向成熟期，人口城镇化率将达到71%。能源结构加快调整，预计2030年一次能源消费总量将达到约69亿吨，化石能源消费占比和煤炭消费占比分别下降至71.3%和46.8%，非化石能源消费占比升至28.7%，电气化率进一步提升，预计达到34%，将进入中期高级阶段。人口、经济增长、能源结构等因素的变化，将进一步影响碳排放规模，进而影响碳排放峰值的到达时点和规模。

 

我国碳排放的主要来源，能源生产领域集中于化石能源生产利用，主要以煤炭、石油、天然气的生产和在发电、冶炼、化工、建筑等领域的利用为主；工业过程碳排放集中于化石能源燃料化利用和工艺过程中的化学分解，主要以煤炭燃烧、化学物质分解等为主；农业和土地利用变化碳排放集中于农业种植和养殖、土地覆被变化和土壤碳排放，主要以农资利用、动物反刍和粪便发酵、工业化和城镇化中的土壤机械性扰动为主；废物处理碳排放集中于污水处理、垃圾填埋等。目前，我国碳排放结构中，能源生产利用和工业过程碳排放占主导，且呈现出持续增长的态势，“十五五”时期需在政策驱动下完成达峰目标；农业和土地利用变化、废物处理碳排放增量持续减少，已经临近碳达峰节点，在“十五五”时期会率先达峰。

 

从我国碳排放增量来源来看，“十五五”时期，化石能源生产消费利用和工业过程是主要的来源，工业化和城镇化进程推进中的土壤扰动、污水处理也是重要来源部分。“十五五”时期，我国经济将保持持续稳定增长，在降碳政策的驱动下，预计经济增长与碳排放之间会呈现出逐渐弱化的相对脱钩关系，逐渐达到绝对脱钩的节点。经济增长与碳排放的这种关系演变，除了与传统产业的碳排放增量有关（如石化和电力等行业的碳排放还在持续增长），还与战略性新兴产业发展和未来产业布局的能源消费增长息息相关。如数字经济的能耗总量增长较快，碳排放正在快速增长，尤其是数据中心的碳排放，增长率将超过300%，预计会在2030年成为我国主要碳排放来源之一；随着光伏发电、新能源汽车、新型储能等产业的快速发展，硅片生产、新能源关键矿产开采冶炼、动力电池生产的能源需求会大幅增长，碳排放也会大量增加。这些能源消费增长的需求除了由新增的化石能源产能来满足以外，还有部分由新增的光伏发电等新能源有效出力来满足，而为了保障新增新能源安全稳定地运行出力，又需要有部分容量煤炭或煤电作为储备来发挥兜底调节作用。同时，水泥、钢铁等产品生产过程中的碳排放仍会小幅增长，预计在“十五五”前半期将实现碳达峰目标。而工业化和城镇化进程推进中的工厂、园区、基础设施等新建设，将带来大量土壤机械性扰动，推高碳排放。除此之外，“十五五”时期我国碳排放增量来源还有污水处理，其碳排放总量和强度均会增长，增量主要来源于能耗和药耗的间接排放。

 

从我国碳排放减量来源来看，“十五五”时期我国将全面转向碳排放双控体制机制，经济社会将在趋严的碳排放规制环境中实现全面绿色转型发展，因此，降碳政策将成为影响碳排放减量来源的最主要因素。除此之外，还有新能源的替代、降碳技术的应用、碳汇的增加、能源消费的优化管理等。降碳政策除了碳排放双控制度外，还有碳市场、节能降碳行动等政策，不仅设置了宏观层面的碳排放约束性指标，还通过对能源结构和产业结构的绿色低碳调整来降低碳排放，主要表现为降低化石能源消费比例，提高非化石能源消费比例，推进电力、钢铁、石化化工、有色金属、建材建筑、交通运输等重点行业领域节能降碳改造。新能源电力对煤电的替代、新能源对化石燃料的替代将成为碳排放减量的重要来源，如核电、可再生能源电力对煤电的替代，甲醇、氢等对油气的替代。煤炭的清洁低碳高效利用、煤电的低碳改造等降碳技术的应用，也将成为“十五五”时期碳排放减量的重要来源之一，如煤气化联合循环技术、煤炭生物质掺烧和绿氨掺烧技术等。碳捕集利用与封存、植树造林等碳汇的增加，也会有利于碳排放减少，如煤电+CCUS技术等。园区、企业通过利用数字化技术，智能化管理用能过程，更好匹配能源供给和需求，能更好地节约能源、利用新能源、提升能源消费效率，从而发挥减少碳排放的间接作用，如虚拟电厂、能源聚合服务、零碳园区、智慧能源管理系统和平台等。

 

（三）“十五五”时期我国碳达峰的理论逻辑

 

在我国能源结构以煤炭等化石能源为主导、工业结构以传统重工业为主、交通运输结构以公路运输为主，工业化、城镇化和现代化发展的能源消费需求仍在持续上升的现实基础上，尽管人均GDP等方面已初步具备实现碳达峰的基本特征，但要实现自然达峰，在产业结构、工业化和城镇化进程、能源结构等方面仍存在较大差距。且现有绿色低碳技术创新能力尚不足以支撑能源结构、产业结构、交通结构等在五年时间里实现快速安全高效绿色低碳转型。因此，“十五五”时期我国要如期实现碳达峰目标，必须采取政策驱动型为主导的路径。

 

“十四五”时期，在《2030年前碳达峰行动方案》（国发[2021]23号）的指引下，工业、有色金属、建材、城乡建设等领域均发布了碳达峰行动方案，钢铁、石化化工、交通等行业均发布了相关的节能降碳实施方案和专项行动计划，通过设置能源消费结构、碳排放强度、资源循环利用、节能、碳汇等指标的发展目标，为碳达峰目标如期实现营造了一个渐趋完善的政策治理体系。“十五五”时期，在全面转向碳排放双控体制机制的战略导向下，碳排放强度规制会进一步加强，并同步实行碳排放总量规制。趋严的碳规制政策会通过直接和间接的方式，逐渐推动重点领域和行业陆续达峰，并协同推动化石能源有序达峰。

 

在碳达峰路径的理论逻辑上，重点领域和行业的碳排放会随着最终产品的消费达峰而逐渐达峰，而化石能源的碳排放会在重点领域和行业的消费达峰过程中有序实现达峰。从碳排放源来看，土地利用、土地利用变化和林业总体已成为吸收汇，可以在总量中抵消部分碳排放规模；废弃物处理碳排放总量呈下降趋势，已经实现碳达峰；农业活动碳排放总量有小幅增长，主要来源于动物肠道发酵和动物粪便管理，随着“十五五”时期人口规模的下降，农业活动碳排放会先于工业生产过程和产品使用、能源活动达峰；工业生产过程和产品使用的碳排放增长幅度最大，其中，非金属矿物制品生产是最大的排放源，化学工业生产、电子工业生产、消耗臭氧层物质替代物使用以及其他产品制造和使用是主要的增长源，随着“十五五”时期新型工业化进程的推进，工业生产过程和产品使用碳排放会先于能源活动达峰；能源活动的碳排放增长幅度仅次于工业生产过程，其中，燃料燃烧是最大的排放源，“十五五”时期，随着新型电力系统建设进程的加快和数字经济的快速发展，能源活动将会在最后实现达峰。

 

要如期实现碳达峰目标，碳排放规制政策需要重点在能源活动和工业生产过程上着力，推动电力、热力、钢铁、水泥、化工、有色、建筑、交通、农业等部门加快达峰，煤炭、石油和天然气等化石能源有序达峰。在达峰顺序上，水泥行业已基本达峰，钢铁和有色行业可在技术创新驱动下、电力行业可在新能源发展政策驱动下于2030年前实现达峰，化工、建筑、交通等行业达峰时间相对较晚，可能在2030年才能依靠政策达峰。在化石能源上，石油会率先达峰，随后是煤炭，最后是天然气。在具体产业上，影响钢铁行业达峰时间的主要因素是粗钢产量和废钢回收规模，可通过降低粗钢产量、加大废钢利用规模、外购清洁电力、提高能效、使用氢能炼钢和CCUS技术等政策路径促进钢铁行业尽快达峰；电力行业的碳排放主要来源于化石燃料燃烧，主要包括燃煤发电、燃气发电和热电联产供热，可通过加快促进风、光等新能源电力发展和节能降耗推动电力行业在2030年左右达峰；化工行业的碳排放主要来源于传统化工，如煤化工的碳排放主要来源于煤制合成氨、煤焦化和煤制甲醇等传统煤化工，以及煤制烯烃等现代煤化工，可通过减少传统煤化工产品需求、控制现代煤化工发展规模、优化用能结构、提高能效水平、促进产品固碳化等政策路径来实现碳达峰目标；建筑部门的碳排放主要来源于建筑建造与拆除、建筑运行中的能耗，可通过提升新建建筑能效、低碳改造既有建筑、推动建筑终端用能电气化、在农村地区大比例应用可再生能源、促进北方地区清洁供暖、发展建筑柔性用电系统等政策路径，控制建筑部门碳排放，促进其尽可能在2030年实现碳达峰；道路交通行业的碳排放主要来源于重型货车和小型客车消耗的汽油、柴油、天然气、醇类燃料，可通过推广新能源汽车、提升能效和调整运输结构等政策路径来助力交通行业实现碳达峰目标。

 

在化石能源消费达峰方面，现有研究基本在“石油率先达峰，煤炭其次，天然气最后达峰”的判断上达成共识。化石能源的消费达峰与经济增长速度有关，若中国经济增长速度保持在5%以上，化石能源消费在“十五五”期间能通过低碳技术应用和产业结构低碳化转型升级等政策措施实现有序达峰。从目前化石能源消费总量变化趋势来看，石油消费总量已呈现出下降趋势，或已处于达峰平台期；煤炭消费总量增速下降，在“十五五”期间加快建设新型电力系统和新型能源体系的政策驱动下，将实现消费达峰，并进入峰值平台期；天然气消费总量增速仍在增长，作为过渡型能源，天然气消费总量达峰会晚于煤炭，消费达峰时间可能会晚于2030年，主要取决于可再生能源发展成熟的程度。

 

三、“十五五”时期实现碳达峰目标面临的重大问题

 

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出了“十五五”时期我国经济社会发展的七大主要目标，其中，“碳达峰目标如期实现”作为“美丽中国建设取得新的重大进展”的目标内容被提出。根据碳达峰的理论分析和研判，要如期实现碳达峰目标，需要把握好三个方面的重大问题。

 

（一）统筹好政策的一致性、协调性和连贯性

 

“十五五”时期，我国主要依靠政策驱动如期实现达峰，必须保障碳达峰系列政策制定和实施的科学性和质量，因此解决好政策的一致性、协调性和连贯性问题至关重要。

 

首先，要解决好中央、地方、企业之间，不同部门之间的碳达峰政策方向一致性问题。“十五五”时期，我国要坚持以经济建设为中心，为基本实现社会主义现代化进程发挥好承前启后的重要作用，就必须统筹好经济、能源、环境系统的转型与发展关系，把握好安全、经济、高效的平衡。在政策方向上，不同主体、部门和地区、企业需保持一致，避免出现政策冲突。如国有企业在申报中央项目时，需充分考虑碳排放双控制度下所在地区的碳排放、能耗等指标容量和资源禀赋条件，与地方政府进行充分的政策沟通，以保障中央、地方、国有企业在碳达峰政策制定和实施中的方向一致性。不同部门的工作重心领域不同，不同地区的发展阶段和经济社会指标存在较大差异，必须在与国家“双碳”目标方向一致的基础上，制定和实施符合地区和部门特性的有差异性的政策，真正做到平稳有序有效达峰。企业发展战略也要符合中央和地方的碳达峰政策方向，才能真正做到宏观、中观、微观碳达峰政策方向协同一致。

 

其次，要解决好整体与部分、经济发达地区与欠发达地区、能源粮食产销区、传统产业与新兴产业、新型能源体系建设与新型工业化进程推进等之间的碳排放政策协调性问题。“双碳”目标是一个系统性工程，需要经济社会各方面充分协作，来完成共同但有差别的目标任务。要充分协调好阶段性碳排放增长与长期性碳排放减少、区域性碳排放规模增长与总体碳排放规模减少、重点产业或企业碳排放规模增长与总体碳排放规模减少的关系，在政策上保障碳排放应增尽增、应减尽减，让地区和产业既满足产业结构调整升级和经济高质量发展的规律，又能实现有序有效的达峰。要重视东、中、西、东北地区产业转移与碳排放承接的政策协调问题，既要保障产业在区域间按照资源配置效率实现有序转移，又要促进区域间碳排放权得到优化配置。

 

最后，要解决好短期与中长期、能源结构调整、产业结构调整等方面的政策连贯性问题。要大力提高我国在建设社会主义现代化强国中的政策连贯性，避免朝令夕改，让政策至少在单个五年规划期内发挥重要指导作用，且能实现与下个规划期新政策的接续，不断提升我国政策治理体系的效能。我国碳达峰与碳中和的“碳”含义不同，前者指二氧化碳排放达峰，后者指经济社会全领域人为温室气体实现净零排放，因此，“十五五”时期的碳达峰政策，既要在五年规划期内有效驱动实现二氧化碳排放达峰目标，又要与“十六五”时期乃至更长时期的碳中和政策相连贯，共同助力新型能源体系建设、新型工业化进程推进、社会主义现代化强国建设以及碳中和目标的实现，避免政策脱节导致拉闸限电、产业结构空心化、过早过快去工业化等问题发生。在政策方向上，“十五五”时期与“十六五”时期及以后既存在区别，又存在联系。“十五五”期间的碳减排政策目标主要集中于二氧化碳减排，在政策重点上，主要依靠政策驱动产业结构、能源结构、交通结构等绿色低碳调整升级，让绿色低碳技术创新加快产业化，并稳步推动技术创新取得新进展。“十六五”时期及以后的碳减排政策目标将集中于全领域人为温室气体减排，在政策重点上，将主要依靠前沿性和颠覆性科技创新驱动产业结构、能源结构、交通结构等实现全面绿色低碳转型升级。

 

（二）统筹好能源高水平安全与高质量发展的关系

 

“十五五”时期，我国要初步建成清洁低碳安全高效的新型能源体系，积极稳妥推进和实现碳达峰，就必须统筹好能源高水平安全与高质量发展的关系。

 

首先，要统筹好能源安全兜底与绿色低碳转型的关系。保障能源安全是能源转型的底线和前提，“十五五”时期我国要加快能源结构绿色低碳转型，建设新型电力系统和新型能源体系，就必须在“以煤为主”的能源禀赋国情基础上，夯实能源安全的根基，发挥好煤炭和煤电的安全兜底战略功能。风、光等可再生能源电力存在间歇性与不稳定性问题，水电存在季节性枯水问题，煤炭和煤电不仅需要在风、光等可再生能源电力和水电不能有效出力时及时补位，而且需要在风、光等可再生能源电力出力时发挥调节功能，以保障电力安全。随着能源结构绿色低碳转型的加强，可再生能源电力装机并网消纳比例会持续提升，作为调节兜底的备用煤电容量需求会逐渐增大，需要科学判断发挥兜底调节功能的煤炭和煤电容量规模，完善煤炭储备体系建设，充分挖掘现有煤电机组的供电、调节、兜底功能，统筹优化功能配置，规模化科学布局构网型储能，并通过虚拟电厂、能源聚合商等加强能源供需优化管理，完善新能源间歇性风险应对机制，有效规避高碳锁定风险和能源安全事件发生。

 

其次，要统筹好化石能源与新能源的替代、融合和战略功能转变。“十五五”时期，煤炭仍将在能源系统中发挥主体能源功能，煤电仍将在电力系统中发挥主体电力功能。但随着新型电力系统和新型能源体系建设进程的加快，新能源对化石能源的替代、新能源电力对煤电的替代比例会逐渐升高，煤炭的主体能源功能和煤电的主体电力功能会小幅弱化，部分会逐渐向调节和兜底备用功能转变，而新能源会通过大基地集中供电、分布式场景应用等形式，不断提高出力比例，实现与化石能源的融合互济，作为主体能源和主体电力的功能会持续提升。在新一轮国家自主贡献目标协同指导下，“十五五”时期要高质量推进风、光等新能源大基地建设，并加力促进新能源安全可靠高效消纳。要充分开发利用化石能源生产企业的新能源应用场景，提高其生产过程中绿电消费比例，降低碳排放。同时，要促进新能源主体全面入市，并顺畅一二次能源成本价值传导机制，加快健全适应新型能源体系的市场和价格机制。

 

最后，要动态深入践行能源安全新战略精神。能源安全新战略是我国建设新型能源体系和能源强国的指导思想，在建设过程中需要动态理解能源安全新战略的时代内涵，深入践行能源消费、供给、技术、体制、合作五个方面的革命精神，按照协同推进“安全+绿色低碳+高效”的思路，协调推进化石能源清洁低碳高效利用和新能源高质量发展，协同推进新型能源体系规划建设、新型工业化进程和现代化产业体系完善，为中国式现代化发展提供安全可靠、绿色低碳、智慧高效的能源基础保障。以能源科技创新为主要抓手，推动我国逐渐从能源大国向能源强国迈进。“十五五”时期，应在深入践行能源安全新战略精神的基础上，推动我国能源系统技术经济范式从传统能源为主向新能源为主过渡，深化以新型能源体系和能源强国建设为中心的能源消费、供给、技术、体制、合作革命，让新的能源系统更适应建设新型能源体系和能源强国的需要。

 

（三）统筹好降碳、减污、扩绿、增长协同推进

 

“十五五”时期，我国要在如期实现碳达峰目标的同时，协同推进美丽中国建设取得新的重大进展，就必须统筹好降碳、减污、扩绿、增长协同推进的关系。

 

首先，要充分挖掘化石能源和高耗能、高排放传统重化工业的降碳减污协同效应。化石能源和高能耗、高排放传统重化工业在污染排放和碳排放上具有同源性特征，通过节能、绿色低碳技术应用、提高能效等路径，构建降碳减污协同增效机制，可以有效推动能源结构和产业结构绿色低碳转型升级，发挥良好的降碳减污协同效应，为实现碳达峰碳中和目标奠定一个更有利的基础条件。应该重点推动化石能源企业、高耗能高排放重化工业企业充分挖掘其降碳减污协同效应，加大政策对这些企业在设备更新、工艺替代、绿色低碳技术应用、数智化转型等方面的支持，促进企业节能降耗、降碳减污、提质增效。

 

其次，要牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，重视扩绿的生态功能价值。习近平生态文明思想确立了“绿水青山就是金山银山”等生态价值坐标，其实质是处理好发展与保护的关系，是坚持生态优先、绿色发展必须解决的问题，要求摒弃以牺牲环境换取经济社会发展的传统模式，保护生态系统，实现高水平保护与高质量发展的平衡，并重视打通“绿水青山”与“金山银山”之间的通道，实现生态产品价值化。在“双碳”目标下，扩绿等生态系统保护行为能强化生态系统的碳汇功能，是生态产品价值化的重要实践，“十五五”时期应重视扩绿的生态功能价值实现，让碳汇充足的中西部地区充分实现承接东部地区产业转移的碳排放环境价值。

 

最后，要重视培育形成新质生产力，增强绿色发展动能。习近平总书记关于新质生产力本身就是绿色生产力的重大论断，为我国加快经济社会发展全面绿色转型、实现“双碳”目标提供了方向指引和方法论。应重视通过促进绿色低碳发展的政策驱动，推动工业、交通运输、能源等重点领域绿色低碳转型，加快形成绿色生产生活方式，探索绿电直连、零碳园区等多种新形式，畅通绿色低碳转型升级的成本价值传导链条，培育新质生产力，增强经济增长的新动能。“十五五”时期，应重点在企业碳成本价值传导机制和居民绿色消费引导方面着力，通过财税、金融、投资、价格、科技、环保政策在企业绿色低碳发展上的协同发力，推动企业加快形成绿色生产方式，培育形成新质生产力。同时，要进一步健全居民绿色消费激励机制，提高居民绿色消费意识，推广绿色低碳生活方式。

 

四、“十五五”时期实现碳达峰目标的可行路径

 

“十五五”时期要积极稳妥推进和实现碳达峰，必须统筹好高水平安全与高质量发展，系统布局，探索“政策驱动为主导、能源和工业重点领域减排为主要抓手、绿色低碳技术创新应用为核心支撑、培育新质生产力为重要战略基点”的宏观、中观、微观协同碳达峰路径。在具体思路上，应加快完善碳排放政策体系建设，为实现碳达峰目标指明战略方向和提供制度保障；应紧抓能源和工业等重点领域碳减排，解决实现碳达峰目标面临的主要问题；应充分发挥绿色低碳技术创新在促进能源、工业等经济社会全面绿色转型中的核心支撑作用，夯实实现碳达峰目标的发展基础；应畅通碳成本价值传导机制，促进企业和居民加快形成绿色生产生活方式，打通培育新质生产力的堵点和卡点。

 

（一）加快完善碳排放政策体系建设

 

“十五五”时期要如期实现碳达峰目标，必须依靠政策驱动主导，首要任务是尽快完善碳排放政策体系建设，包括绿色低碳法律、碳排放双控制度、碳排放统计核算、碳足迹、碳排放权交易市场、绿色低碳标准体系等政策，充分发挥这些政策引导促进碳达峰的效能。

 

一方面，要加快完善绿色低碳发展的法律政策体系建设，以完善和实施碳排放双控制度体系为依托，对碳排放源、排放增量、排放减量、排放交易等进行精细化管理，提高政策体系的强制力和治理效能。“十五五”时期，我国要实现经济社会全面绿色发展，并向碳排放双控制度体系全面转型，首先需要在立法层面完善绿色低碳发展法律政策体系建设，赋予绿色低碳发展更高的强制性和权威性。其次，要制定出台以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度方案，完善实施碳排放双控制度政策体系，加强碳排放统计、核算、监控等方面的基础能力建设，发展碳市场，优化碳排放考核，并在重点行业和企业碳排放管理、项目碳排放评价、产品碳足迹管理和产品碳标识认证等方面加强政策指导，对碳排放来源、碳排放存量与增减量、碳排放交易等进行全过程管理，让碳排放控制指标在地区和产业间按照“谁受益，谁承担”的原则进行公平合理的分解，驱动碳排放按照“应增尽增，应减尽减”的原则有序有效实现达峰。

 

另一方面，要以完善绿色低碳标准体系政策为抓手，构建一个有利于企业和居民形成绿色生产生活方式的发展生态。“十五五”时期我国要加快经济社会的全面绿色转型，需加快完善绿色低碳标准体系建设，以绿色低碳技术标准、产业标准、能耗标准和排放标准为导向，推动经济社会全方位参照绿色低碳标准改造升级，促进企业节能降耗、降碳减污、提质增效，激励居民绿色低碳消费，加快形成绿色低碳的生产生活方式，为如期实现碳达峰目标营造一个更加有利的发展生态。

 

（二）安全平稳推动能源结构绿色低碳调整升级

 

“十五五”时期，我国要加快建设新型能源体系，在保障安全的基础上平稳推动能源结构绿色低碳调整升级，需要重点在化石能源清洁低碳高效利用和持续提高新能源渗透率上着力，通过能源领域的碳达峰来助力整体碳达峰目标如期实现。

 

一方面，要进一步重视化石能源的节能、清洁、低碳、高效利用，并结合能源消费增长和能源安全兜底的容量需求，加快布局一批化石能源构网型产能，强化化石能源储备体系建设，促进化石能源在绿色低碳改造和产能调整中尽快实现消费达峰。一是要加大力度推动化石能源节能清洁低碳高效利用改造升级，如煤电的低碳化改造升级，以政策驱动企业加强能源管理，节约能源，降低能耗，提高能效，从而降低存量化石能源生产消费的碳排放。二是要加快推动化石能源的灵活性改造，提升煤炭、煤电的兜底调节功能和天然气电站的调节功能，特别要促进部分煤电机组进行阶段性功能分化，从主体出力电源向调节性电源转变，并按需建设一批新的化石能源构网型产能项目，驱动石油和煤炭加快消费达峰。三是要下狠功夫促进化石能源与新能源的融合发展，特别要驱动化石能源企业进行内部场景的新能源开发利用，争取在“十五五”期间让化石能源企业完成所有内部场景资源的新能源开发，并成为外部企业场景新能源资源开发利用的集成供应商。

 

另一方面，要高质量发展新能源，在平稳提高装机规模的同时，加大新能源电力的并网消纳力度，不断提高新能源渗透率，加快构建清洁低碳安全高效的新型电力系统和新型能源体系。一是要持续提高新能源的供给比例。促进风光水核氢储等新能源融合并举发展，让集中式与分布式、陆上与海上、工商业与居民、城镇与农村等多种形式均能在政策和制度优化中实现高质量发展。“十五五”时期要特别加强新能源大基地的发展，为实现新一轮国家自主贡献目标奠定良好的基础。二是要加大力度提高新能源电力的消纳比例。疏通就地消纳和外送中的项目建设、定价方式、电网支持等多方面堵点，加强中央、地方、产业、企业之间的协调，增强新能源电力的主体电力功能，大幅降低弃风弃光率。三是要促进源、网、荷、储、碳协调发展，在储能技术规模化利用、虚拟电厂和聚合能源服务商发展、主配微数智化转型等方面共同着力，不断提升电力系统的互补互济和安全韧性水平，提高绿色电力的渗透率和电碳协同效应，到“十五五”时期末，要在构建新型电力系统方面取得重大新进展。

 

（三）着力推动工业等重点领域的碳达峰

 

“十五五”时期，应在坚持智能化、绿色化、融合化发展方向的基础上，加快推进新型工业化进程，优化提升传统产业，培育壮大新兴产业和未来产业，在巩固壮大实体经济根基中推动工业等重点领域加快碳达峰。

 

一方面，要加快传统工业等重点领域的改造升级，以节能、增效、提质为导向，推动高耗能、高排放传统重化工业以及交通和建筑等重要领域绿色化、数智化转型升级，加强用能管理，优化产能结构，在高质量发展中有序实现节能降碳，在终端消费品消费达峰中逐渐实现传统工业等重点领域的碳达峰。一是要尽快对煤电、化工、冶金等传统工业等重点领域进行绿色化、数智化、融合化改造升级。“十五五”时期，我国要全面转向碳排放双控体制机制，高耗能、高排放的传统工业等重点领域将面临渐增的绿色低碳化改造倒逼压力，除了依靠加强用能管理节约能源，还可以通过数智化技术、低碳化技术应用和设备更新换代，降低能耗，提高能效，从而在提升传统工业等重要领域竞争力的同时，有效实现降碳减污协同增效，为建设制造业强国、质量强国、交通强国等奠定良好的产业基础。二是要有序推动传统工业等重要领域的结构调整。“十五五”时期，应加强技术标准和产品质量标准体系的建设与实施，为产业的良性发展和技术迭代营造一个有利的治理环境，避免“内卷式”恶性竞争。充分挖掘传统工业等重要领域新产品的内需潜力，加大更新换代支持力度，推动传统工业等重要领域进行产能结构调整。三是要以消费达峰为牵引，有序推动传统工业等重点领域碳达峰。应以推动传统工业等重点领域的消费达峰为抓手，促进工业过程和产品使用、能源活动的碳排放达峰。

 

另一方面，要加快培育壮大新兴产业和未来产业，根据其预期能源需求合理布局一批新增能源供给项目，加强能耗与碳排放管理，在有序有效培育形成新质生产力中助力碳达峰目标如期实现。一是要加大力度促进新能源、新材料等战略性新兴产业的规模化发展，根据其预期能源需求，通过低碳煤电和新能源融合供给的方式，为其布局一批能源供给项目，保障其形成新质生产力的能源供给安全。二是要加强战略性新兴产业和未来产业的能耗与碳排放管理，防止高能耗、高排放的项目盲目上马，特别要加强数据中心等相对耗能高和排放多的领域的用能管理，既让用能需求得到安全保障，又让能耗和碳排放规模得到有效控制。三是要推进新能源与战略性新兴产业、未来能源与未来产业的协同发展，让增加清洁能源供给成为满足未来能源需求增长的主力，使其碳排放增长控制在合理的范围内。

 

（四）强化绿色低碳技术创新及融合应用

 

“十五五”时期，我国要以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，增强绿色发展动能，还需发挥绿色低碳技术创新及融合应用的重要支撑作用，探索科技创新驱动碳达峰目标实现的可行路径。

 

一方面，要加大力度进行绿色低碳技术创新及应用，在碳达峰目标实现上发挥重要支撑作用。一是要持续进行化石能源生产消费全过程中的绿色低碳技术创新，让科技创新在碳减排中发挥重要的支撑作用，特别要加强煤炭的清洁低碳高效利用技术创新，让石油、煤炭、天然气在绿色低碳技术创新驱动下有序实现碳达峰。二是要加强化石能源绿色低碳技术的创新应用，在能源活动、工业过程中通过使用更清洁低碳的能源供给、更高效的燃烧炉、更绿色低碳的工艺等，充分发挥其降碳减污协同增效效应。加强化石能源生产消费过程中的节能环保技术和降碳技术创新应用，如循环利用、回收利用、CCUS技术应用等，节约能源，降低碳排放。

 

另一方面，要加大力度进行绿色低碳技术与数智化技术等新技术的融合创新应用，充分挖掘其协同降碳效应，助力碳达峰目标如期实现。一是要加大力度进行绿色低碳技术、数智化技术、新能源技术等技术的融合创新。如支持中央企业、国有企业、规模以上民营企业进行人工智能（AI）技术与新能源技术、用能管理技术、碳排放管理技术的融合创新，让AI赋能新能源高质量发展、用能优化和碳排放统计核算，更好发挥数智化技术与绿色低碳技术创新融合发展的协同降碳效应。二是要加大政策对新技术融合创新应用的支持，如加大对新能源汽车、双向能量流动的充电桩（V2G）、可再生能源电力+储能等多种技术融合创新的场景化应用的支持，让技术创新与产业创新实现深度融合发展。

 

（五）疏通碳成本价值传导机制堵点

 

“十五五”时期，我国要加快经济社会全面绿色转型，推动能源结构和产业结构绿色低碳调整升级，如期实现碳达峰目标，就必须疏通碳成本价值传导机制中的堵点，加快健全适应新型能源体系的市场和价格机制，促进企业和居民加快形成绿色生产生活方式。

 

一方面，加快构建和完善适应新型能源体系的碳市场机制。一是国家应在碳排放双控体制机制下，将碳排放纳入预算管理，构建绿色低碳发展导向的碳交易市场，根据新型能源体系建设的进程，不断拓展碳市场的覆盖领域和交易规模，扩大配额有偿分配比例，提高碳市场在实现碳达峰目标中的作用，逐步推动碳市场企业参与主体从重点领域覆盖向全部企业普及转变。二是促进碳市场、电力市场、绿证市场的协调发展，加强市场机制设计的统筹，使碳、电力和绿证市场交易规则实现有效衔接，加强在市场范围、产品体系、治理体系等方面的协调，从而充分发挥各市场机制的综合调控作用，确保不同市场的企业主体能够实现碳成本价值的顺畅传导。三是要在全国构建完善的碳交易平台，政府应在完善交易平台建设和相关法律法规、强化交易监管等方面发挥主要作用，增强碳市场机制的成本效益激励作用，不断提高碳市场的碳减排效应，引导企业以更有效的路径形成绿色生产方式。

 

另一方面，有序健全适应新型能源体系的碳价格机制。一是加快完善碳定价政策，根据新型能源体系建设的进程逐渐扩大碳定价政策覆盖范围，适时开征碳税，并优化碳配额分配，充分发挥碳定价机制在能源经济绿色低碳转型中的经济激励作用，促进企业选择更绿色低碳的生产方案，激励居民选择消费更绿色低碳的产品。二是构建绿色金融、政府负碳投资等隐性碳定价政策体系，通过扩大绿色金融规模和加强政府引导负碳投资，发展碳金融，促进能源结构和产业结构加快绿色低碳转型升级，在助力实现碳达峰目标中发挥较好的碳减排效应，引导和促进企业进行绿色低碳设备更新、工艺改进、技术改造升级等生产方式转变，推广居民选择消费更节能低碳产品等生活方式转变。三是推动多元化碳定价连接机制，打通碳成本价值传导中的堵点，并加强碳定价机制与国际碳定价机制的协调与互认，让碳价格机制在促进碳减排上发挥主要决定作用，让绿色低碳生产方式的企业在国际市场上更具竞争力。

 

五、结 语

 

“十五五”时期，我国将全面转向碳排放双控体制机制。在趋严的碳排放规制环境下，我国要协同实现经济、能源、环境系统的多元目标，即在经济上要实现高质量发展，发展新质生产力、构建新发展格局、建设现代化经济体系取得重大突破；在能源上要初步建成清洁低碳安全高效的新型能源体系；在环境上要如期实现碳达峰目标，美丽中国建设取得新的重大进展。碳达峰目标作为环境系统“十五五”时期的主要任务之一，需要在碳排放政策体系驱动经济系统和能源体系绿色低碳调整升级中实现。因此，综合宏观、中观、微观层面，系统平衡好经济、能源、环境系统中的安全、经济性、低碳关系至关重要，即选择的碳达峰路径既不能危害我国的经济安全和能源安全，也不能付出过高的经济成本，且能实现在2030年前顺利达峰。

 

要顺利完成这一任务，必须依靠“政策驱动为主导、能源和工业重点领域减排为主要抓手、绿色低碳技术创新应用为核心支撑、培育新质生产力为重要战略基点”的宏观、中观、微观协同驱动方式，推动能源结构和产业结构绿色低碳化转型升级，初步建成清洁低碳安全高效的新型能源体系，加快推进新型工业化进程和形成绿色生产生活方式，压缩自然达峰进程。在其过程中，需要把握好三个方面的重大问题：一是要统筹好政策的一致性、协调性和连贯性，二是要统筹好能源高水平安全与高质量发展的关系，三是要统筹好协同推进降碳、减污、扩绿、增长。在可选路径方面，应重点在五方面加强探索：一是要加快完善碳排放政策体系建设，充分发挥政策引导促进碳达峰的效能；二是要安全平稳推动能源结构绿色低碳调整升级，加快构建清洁低碳安全高效的新型电力系统和新型能源体系；三是要着力推动工业等重点领域的碳达峰，巩固壮大实体经济根基；四是要强化绿色低碳技术创新及融合应用，探索科技创新驱动碳达峰目标实现的可行路径；五是要疏通碳成本价值传导机制堵点，加快健全适应新型能源体系的市场和价格机制。