多元路径中，我国“双碳”战略从顶层设计走向纵深实践

库布其沙漠中北部，黄沙深处浮现座座巨型风机与光伏“蓝海”。国内首批千万千瓦级“沙戈荒”风光火储基地在这里拔地而起——1600万千瓦装机规模、800亿元投资体量、年输送绿电400亿千瓦时，光伏、风电与高效煤电、储能协同发力，为京津冀稳定输送清洁电力，“鄂尔多斯绿”穿越千里，点亮万家灯火。

千里之外的长江畔，在江西彭泽县棉船岛上，风机迎江而立。随着项目全容量并网发电，这座江心小岛成为长江流域首个实现规模化可再生能源供电的“零碳岛”。3.2万居民生产生活用能基本实现自给，富余绿电还可上网外送，为长江经济带绿色发展注入新动能。

 

再看产业一线，绿色转型的“硬仗”同样在加速推进。河北张家口120万吨氢冶金示范工程以氢气替代焦炭作还原剂，吨钢碳排放降低80%以上；配套建设的CCUS装置，将生产过程中产生的二氧化碳捕集后用于驱油或化工利用，实现碳排放由“负担”向“资源”的转变。传统高耗能行业的深度改造与新兴绿色产业的培育壮大同频共振，勾勒出产业低碳跃迁的新图景。

 

从沙海绿电到江心“零碳”，从能源结构优化到产业工艺重塑，一个个具象而生动的场景，构成了“十四五”“双碳”进程的时代注脚。

 

围绕碳达峰碳中和目标，我国逐步构建起以顶层设计为引领、以市场机制为牵引、以地方实践为支撑的系统化推进体系——制度框架持续完善，碳市场从无到有、由点及面铺开，区域探索百花齐放。看得见的工程实践，正在汇聚为摸得着的转型成效，推动我国绿色低碳发展行稳致远。

 

制度支撑稳定连续

 

实现碳达峰碳中和，是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。如何把长期目标转化为阶段性任务、把宏观部署细化为可操作路径，是“双碳”战略落地的首要问题。

 

几年前，很多地方在推进减排时，最常遇到的问题是“怎么干”：目标定下来了，但节奏如何把握、重点放在哪里、哪些先行、哪些缓行，并不清晰。不同地区资源禀赋差异巨大，单一标准显然难以适配。

 

正是在这样的现实背景下，一套更具系统性和可操作性的制度框架逐步搭建起来。

 

2021年，《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》印发，为“双碳”工作定下了总基调。同年，《2030年前碳达峰行动方案》发布，明确了阶段目标和重点任务。在此基础上，能源、工业、交通、城乡建设等重点领域的专项方案陆续出台，一条由顶层设计向具体行动延伸的政策主线逐渐清晰。

 

这套被概括为“1+N”的政策体系，并非简单叠加文件数量，而是在实践中形成了清晰的分工逻辑：国家层面“画框架、定边界”，行业部门“拆任务、给路径”，地方结合实际“抓落实、探新路”。

 

制度的力量，首先体现在方向的明确上。在能源领域，非化石能源比重提升、煤电角色转型等目标被明确写入行动方案；在工业领域，钢铁、水泥、有色等重点行业的达峰路线图相继明确；在城乡建设领域，建筑节能、绿色建材、清洁取暖成为政策关键词。这些文件并不追求“一步到位”，而是强调循序渐进、稳中求进，为各方预留调整空间。

 

随着“双碳”工作不断深入，制度安排也在持续细化和升级。“十四五”中后期，政策关注点从“有没有方案”转向“方案能不能落地”。能耗双控逐步转向碳排放双控，重点排放单位管理、排放核算和统计制度不断完善，绿色金融、科技创新等配套政策加快衔接，制度工具箱越发丰富。

 

这种变化，直接影响着地方和企业的行动方式。政策通过指标、清单和考核，转化为可执行的任务表。在地方层面，各省（自治区、直辖市）依据国家方案，制定本地区碳达峰实施方案，将总体目标拆解到产业、园区和重点项目；近零碳园区、低碳工厂、低碳社区等实践载体不断出现，成为制度落地的“最后一公里”。

 

从最初的“定方向”，到逐步“强执行”，“十四五”时期，“1+N”政策体系不断在实践中与时俱进丰富完善，为“双碳”战略的落地提供了稳定、连续的制度支撑。

 

碳市场平稳有序运行

 

在“双碳”战略实施初期，一个现实问题摆在面前：如何让减排从政策要求转化为企业的内生动力？答案之一，通过市场机制对碳排放进行“定价”。

 

2021年7月，全国碳排放权交易市场正式启动，首批纳入发电行业重点排放单位，覆盖二氧化碳排放量约45亿吨，一举成为全球覆盖排放规模最大的碳市场。这标志着我国在运用市场化手段推进减排方面迈出关键一步。全国碳市场起步之初，并未追求交易活跃度，而是将重心放在制度建设和能力夯实上。排放数据如何核算、配额如何分配、履约规则如何执行，均在实践中不断校准和完善。生态环境部多次在公开场合表示，全国碳市场首先要“立得住、跑得稳”，在确保数据真实、规则清晰的基础上，逐步发挥价格信号作用。

 

随着制度不断成熟，市场运行逐步显现成效。重点排放单位履约率连续保持高位，成交量和成交额稳步增长，碳价在合理区间内形成，企业对碳排放的认知和管理方式随之发生改变。在不少重点排放企业中，碳排放不再只是环境管理指标，而开始进入生产决策和成本核算体系。通过技术改造、能源结构调整降低排放强度，既可以减少履约压力，也能够释放配额价值，市场机制对减排的激励效应逐步显现。

 

在强制性碳市场稳步运行的同时，自愿减排市场的重启，为更广泛的减排主体提供了参与空间。2023年，国家核证自愿减排量（CCER）相关制度体系重新启动，一批方法学陆续发布，覆盖可再生能源、林业碳汇、甲烷回收利用等领域。通过规范项目核算和核证流程，自愿减排项目重新获得进入市场的制度通道。随着方法学体系逐步完善，CCER项目在地方能源转型、农业农村减排、新型低碳技术示范中的作用逐渐显现，为“双碳”目标实现提供了更加多元的路径选择。

 

与此同时，碳市场扩围也在加快推进。

 

2024年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》，首次在中央层面明确提出时间表：到2027年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业；到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场，形成减排效果明显、规则体系健全、价格水平合理的碳定价机制。这一顶层部署，标志着全国碳市场从单一行业试点，进入系统性扩围的新阶段。

 

围绕这一目标，生态环境部发布《2024、2025年度全国碳排放权交易市场钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案》，首次以正式文件形式明确了三大工业行业纳入全国碳市场的配额分配方式和适用范围。

 

生态环境部应对气候变化司负责人在政策解读中指出，钢铁、水泥、铝冶炼行业纳入后，全国碳市场重点排放单位将增至约3700家，覆盖碳排放量约80亿吨，可管控全国60%以上的二氧化碳排放量。同时，生态环境部已同步启动化工、石化、民航、造纸等行业的前期准备工作，围绕排放数据核算、报告核查、配额分配等关键环节开展系统性梳理，为后续扩围奠定基础。

 

随着覆盖范围扩大、主体更加多元、交易行为更加活跃，碳排放权的价格发现功能正在逐步增强。

 

截至2025年12月31日，全国碳排放权交易市场配额累计成交量8.65亿吨，累计成交额576.63亿元。其中，2025年全年配额成交量2.35亿吨，同比增长约24%，成交额146.30亿元，交易规模持续扩大。

 

从发电行业起步，到工业领域扩围，全国碳市场正在从“能运行”迈向“能定价、能引导”的新阶段。这一变化，不仅是市场规模的扩大，更是我国运用市场机制推进“双碳”目标的重要制度创新。

 

因地制宜开展实践

 

“双碳”战略能否走深走实，最终要看地方、看产业、看企业。

 

在全国碳市场、“1+N”政策体系逐步成型的同时，一场围绕能源结构、产业结构和治理方式的深层变革，正在地方层面悄然推进。不同资源禀赋、不同产业基础的地区，正在用各自的方式，把“双碳”目标转化为可操作、可落地的发展路径。

 

太行叠翠处，风机如巨臂揽风；吕梁深谷间，光伏似蓝海铺展；矿井深处里，智能装备精准作业……作为传统能源大省，山西正以一场深刻的能源革命，完成从“黑色煤海”到“绿色高地”的华丽蝶变。2025年1月，山西省清洁电力装机量首次超过煤电，每用3度电就有1度是清洁电。能耗强度指标圆满完成国家下达的目标任务，以年均2.3%的能耗增速有力支撑了年均5.3%的GDP增长。

 

作为国家重要能源基地，内蒙古自治区能源生产总量约占全国的1/6，外输能源约占全国跨区能源输送总量的1/3，在保障全国能源供应和经济发展格局中具有重要战略地位。回望过去五年，内蒙古自治区新能源装机实现历史性跨越。2021年，内蒙古自治区新能源总装机规模为5291万千瓦；2024年，内蒙古自治区新能源装机在全国率先破亿，达到1.35亿千瓦，其规模首次超过火电。而内蒙古自治区实现这一历史性跨越，比预期提前了整整一年。

 

如果说能源大省更多面对的是“供给侧转型”，那么，制造业重镇则直面“碳成本”。

 

对于产业结构重、区域差异显著的山东而言，需要厘清复杂的产业链碳排放责任。为此，山东出台《关于推进绿色转型健全碳足迹管理体系的行动方案》，拒绝“一把尺子量到底”，在统一的标准体系下，根据不同城市的资源禀赋与产业底色，设计了差异化的落地路径。

 

钢铁是河北的支柱产业。“十四五”以来，河北创新开展钢铁、焦化、水泥等7个重点行业环保绩效创A。截至2025年底，全省56家在产钢铁企业实现环保绩效全面创A，数量全国第一；1000立方米以下高炉和普钢100吨以下转炉全面淘汰，钢铁企业装备整体处于国内领先水平。钢铁行业全面创A后，二氧化硫、氮氧化物、颗粒物减排30%以上，为全省工业减排贡献12%以上。

 

在广东省，碳排放监测智慧云平台通过贯通能源、工业、建筑、交通和农业等重点领域，构建起高效、多维、立体的碳排放核算方法体系，实现“碳可算”。在上海市，“碳普惠”小程序接入Metro大都会（上海地铁）、哈啰出行和T3出行三大平台，以后使用公共交通或共享出行服务时，系统会自动记录低碳行为，并将对应的碳积分归集到“碳普惠”账户中。

 

从能源基地到工业园区，从重点行业到城市社区，地方层面的探索，正在为我国“双碳”战略提供源源不断的实践样本。这些探索并不追求“整齐划一”，而是强调因地制宜；不以“运动式减排”为目标，而更注重长期机制建设。正是在这种多元路径中，“双碳”战略正在从顶层设计走向纵深实践。