明确碳配额属性，推动碳金融发展

目前，我国已初步构建以碳配额现货交易为核心，并积极探索碳质押、碳回购等创新工具的碳金融体系。但整体来看，这一体系仍面临制度基础尚不牢固、市场功能有待深化、参与主体结构有待优化、产品体系仍需丰富等问题，亟待进一步研究完善。2025年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》公布，明确提出丰富交易产品、扩展交易主体、强化市场监管等一系列增强碳市场活力的关键举措，为发展碳金融、推动绿色低碳转型指明了方向。为推动我国碳金融进一步更好地稳步发展，笔者建议重点从以下几方面推进。

 

明确碳配额根本属性，以立法确立环境管理权优先原则

 

建议系统推进碳配额立法体系建设，将碳配额明确界定为“兼具财产属性与环境管理功能的特殊无形资产”，以国家立法形式确立其法律地位与权利义务结构。在碳配额的法律属性界定上，应明确坚持环境管理权能优先于财产权利的基本原则，其根本理由在于确保碳市场作为政策性工具的核心减排功能不被弱化。具体实践中，这种优先性体现在履约清缴、总量调整等关键环节，环境监管要求可直接约束财产权利的行使，例如政府为实现减排目标依法调整配额总量时，企业持有的配额财产权需服从于此管理需求。在此基础上，为激发市场活力，政府在非冲突领域需充分保障碳配额持有人的交易、质押等财产权利，一旦与碳减排根本目标相冲突，则财产权利必须让位于环境管理权，以此构建一个目标明确、稳定高效的碳市场制度。

 

确立行业扩围与配额收紧的清晰路径，驱动形成有效碳价

 

为强化全国碳市场的减排激励与价格发现功能，应制定并公布清晰的行业扩围与配额总量收紧实施路径。笔者建议，在2027年前将石化、化工、造纸及民航等重点排放行业纳入全国碳市场，并同步启动非二氧化碳温室气体的核算方法与纳入路径研究。自2027年起，应确保全国碳市场碳排放总量相对稳定的行业，其配额总量设定呈现明确、可预期的逐年递减趋势，以增强配额稀缺性，引导形成长期稳健的碳价预期。至2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场，其中有偿分配部分的定价可设定为略低于同期市场碳价水平，为企业提供成本可控的过渡机制。

 

明确金融机构审慎引入路径，以风险可控为前提深化市场功能

 

分阶段引入金融机构应遵循市场成熟度与功能深化的客观规律。首先引入商业银行提供基础清算与资金支持，奠定市场根基；待市场运行稳定后，引入券商以提升流动性并活跃交易；随后引入期货公司管理日益凸显的价格波动风险；在市场机制相对完善后，再逐步引入信托、基金和保险公司，以拓展多元化投资渠道并开发风险对冲与碳汇保险等高级金融工具，最终形成多层次市场体系。同时，应建立差异化的准入、风险揭示和持续监测要求，特别是对以风险管理或投资为目的的金融机构，需设定与其风险管理能力相匹配的头寸限额和报告义务。这一“由基础到复杂、由核心到外围”的审慎路径，要在试点碳市场充分验证其稳健性与有效性后，再向全国碳市场推广，从而有效控制系统性风险。

 

明确碳金融产品发展路径，坚持由易到难与风险可控原则

 

根据市场成熟度与产品复杂程度，将按照“由易到难、风险由低到高”的路径，分阶段、有步骤地推动碳金融产品落地。首先，在起步阶段，率先推出规则相对简单、风险可控的碳配额质押贷款和碳回购，以激活市场流动性，夯实碳金融基础。其次，待市场参与者对碳资产定价与交易机制逐步熟悉后，适时引入结构较为复杂、风险管理要求更高的碳期货与碳基金，发挥其价格发现与长期投资功能。最后，在市场具备一定深度和较强抗风险能力时，再逐步推出碳期权、碳保险等更为精细化的衍生品与风险管理工具。

 

在实施过程中，依托广东、湖北、上海等运行基础较好、创新活跃的区域碳市场开展差异化探索。待试点产品运行机制成熟、风险可控后，再逐步将其成功经验审慎推广至全国碳市场，确保金融创新进程稳健、市场发展平稳有序。

 

构建碳配额双轨监管框架，实现管制权与财产权协同共治

 

对碳配额这一“兼具财产权与管制权双重属性的特殊无形资产”，应首先在法理上明确其环境管理权能优先于财产权利的基本原则，并据此构建“双轨制”监管框架。具体而言：在管制权维度，依托《碳排放权交易管理暂行条例》等法规，对配额总量设定、分配、清缴、核查等关键环节实施严格管理，并设立动态调整机制，确保国家减排目标的实现；在财产权维度，在遵循前述优先原则的前提下，明确碳配额为一种受限制的用益物权，持有人可依法行使交易、质押、继承等民事权利，但其行使不得损害环境公共利益。

 

同步建立全国统一的碳资产登记公示系统，旨在从法律上确立碳资产的清晰权属，并通过国家公示赋予其公信力。同时，通过“穿透式”监管平台实现财产权与管制权维度的数据共享与业务协同，针对操纵市场、虚假交易等恶意行为，建立跨部门联合惩戒机制，确保监管权威与市场秩序的统筹兼顾。

 

作者单位：陈鹏、葛汝冰，生态环境部环境规划院气候投融资研究中心；程亮，生态环境部环境规划院生态环境投资与产业综合研究所