美国首个强制性碳交易体系（RGGI）核心机制设计及启示

中美两国同为温室气体排放大国，美国“自下而上”的碳市场建设路径与我国相似。本文对美国首个强制性碳排放权交易体系——区域温室气体减排行动（RGGI）碳市场建设的核心机制设计，包括配额总量设置、配额分配、MRV 和监督管理等进行了阐述，其机制设计中完善的法规体系建设、尊重区域异质性、多层次的监管体系、定期评估和动态调整机制等对我国碳市场建设都具有重要启示。

一.配额总量设置与调整机制
 
（一）初始配额总量设置

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RGGI 是一个基于总量控制与交易（cap and trade）的温室气体减排行动计划，现在包括美国的康涅狄格州、特拉华州、缅因州、马里兰州、马萨诸塞州、新罕布什尔州、纽约州、罗得岛州和佛蒙特州等 9 个成员州。RGGI 将电厂作为规制对象，CO2为规制温室气体，控排企业范围是成员州内 2005 年后所有装机容量大于或等于 25 兆瓦且化石燃料占 50%以上的发电企业。其减排目标是至 2018 年，规制范围内的控排企业 CO2排放量较 2009 年降低 10%。 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

在碳排放权交易体系中，配额作为控排对象在特定区域、特定时期内可以合法排放温室气体的许可单位，代表的是各控排对象在相应控制时期内碳排放的权利，是碳市场交易的主要标的物。RGGI的初始配额总量由各成员州的配额总量加总确定，各成员州根据过去 8 年（2000 年至 2008 年）历史碳排放情况设定各自初始配额总量。与历史碳排放总量相比，除了特拉华州和罗德岛州两州外，其余成员州均设定了较为宽松的配额总量。

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按照设定目标，至 2018 年，RGGI 成员州控排范围内 CO2 排放总量将由 2009 年的 18.8 亿短吨削减 10%，即至 2018 年的 17.0 亿短吨，CO2减排总量将达到 1.88 亿短吨。与其他碳交易体系类似，RGGI 也采取了分阶段的控制方式，即履约控制期，每连续三年是一个履约控制期，每个履约控制期相对独立。RGGI 的第一个履约控制期为 2009 年 1 月 1 日至 2011年 12 月 30 日，以此类推，目前正处于第三个履约控制期（2015 年 1月 1 日至 2017 年 12 月 30 日）。RGGI 首个履约控制期配额总量为每年 1.88 亿短吨的 CO2排放当量，前两个履约控制期为稳定期，这一时期各成员州的配额总量保持不变，从 2015 年开始，碳配额总量每年下降2.5%，至 2018 年累积下降 10%。

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（二）总量设置的调整

但是，在首个履约控制期期间，RGGI 控排企业实际碳排放下降明显，碳市场在运行初期即面临碳配额严重供过于求。RGGI 成员州控排企业的实际 CO2排放总量从 2000-2004 年一直处于比较稳定的水平，不过，随着能源价格变化、技术进步等因素使得控排企业 CO2排放量从 2008 年起大幅下降。在首个履约控制期的首个年份，RGGI 控排企业实际 CO2排放总量就已经比初始配额总量低35.1%；2010至2013年，RGGI 控排企业实际 CO2排放总量分别较年度初始配额总量低 27.7%、36.7%51.1%和 53.7%。配额过剩给 RGGI 碳市场带来了严重的后果，主要表现在碳价持续低迷和碳市场活跃度不高，通过碳市场交易来发现价格和传递价格信号的功能基本丧失，通过碳交易政策来刺激减排和低碳投资的初衷落空。第一履约控制期配额拍卖总量为 5.03 亿短吨，但实际只拍出 3.93 亿短吨；由于拍卖量远大于需求量，2010 年第三季度到 2012 年第四季度的连续十次拍卖均以最低的保留价格成交。同时，非控排企业参与碳市场积极性急剧下降，二级市场交易占比从 2009 年的 85%下滑到 2011年的 6%。

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为了挽救碳市场，RGGI 果断对初始配额总量设置进行了动态调整，并出台若干配套机制以稳定碳市场。2013 年，RGGI 实施了配额总量设置的动态调整，对 2014年始的配额总量进行了大幅削减，由原来的 1.6 亿短吨削减至0.91 亿短吨，相比 2013 年下降了约 45%，并通过修订模范规则的方式来将这一调整被成员州所接受。新修订的模范规则还规定，2015至 2020 年，配额总量预算每年削减 2.5%。

（三）配套调节机制

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除了对初始配额总量进行大幅削减外，RGGI 还出台了若干配套调节机制，包括清除储备配额（banked allowances）、建立成本控制储备（cost containment re-serve , CCR）机制，以及设置过渡履约控制期（interim controlperiod）等。

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清除储备配额是在削减后的配额总量基础上，按照一定方法，将之前盈余的储备配额进行扣减。具体调整办法为：第一履约控制期的储备配额，按各成员州对配额总量的分担率，平均分配7份，2014至2020 年共7年的配额总量分别将这 7 份进行扣减；第二履约控制期的储备配额，按各成员州对配额总量的分担率，平均分配 6 份，2015 至 2020 年共 6 年的配额总量分别将这 6 份进行扣减。扣减盈余储备配额后的配额总量在 2015年至 2020 年每年分别较调整前降低约 24—28%（2014 年降低约9%），进行储备配额扣减之后形成新的配额总量。

RGGI 用成本控制储备机制（CCR）取代了早期履约控制期可以延长至四年的做法。CCR 用于在配额拍卖中，当配额拍卖价格高到一定程度时增加拍卖配额的供给，进而抑制拍卖结算价格。触发 CCR 进入拍卖市场的配额价格称作“CCR 触发价格”，不同年份的 CCR 触发价格呈现一定幅度的增长，至 2020 年增长至 10.75 美元。除了触发价格，RGGI 新模范规制也对每年进入拍卖的 CCR 总量做了限定。由于实施了配额紧缩及其他干预机制，2014 年以来，RGGI 市场日益活跃，配额拍卖价格呈现大幅上涨，并在配额总量调整后的首年（2014年）即出现 CCR 触发价格的情形。

此外，自 2015 年开始，RGGI还引入了一个为期两年的过渡履约控制期。依据旧的模范规则，控排企业只需要在三年履约控制期结束后开始履约。新修订的模范规则中，过渡履约控制期是每个履约控制期的前两年，在此期间，控排企业需持有该履约控制期50%的配额总量，并在履约控制期最后一年的 3 月 1 日前上缴这50%的配额，在该履约控制期结束时，控排企业上缴全部应缴配额。其主要目的是防止控排企业利用破产来逃避履约责任。修改后的规则模型还规定，控排企业在履约控制期内碳排放总量不得高于该期配额预算总量的 50%，如有超过，即视为违约，但这种违约情形并不受常规的三倍惩罚条款约束。RGGI 对配额预算的动态调整为碳市场带来了重大转机，取得了立竿见影的效果。RGGI 一级市场碳配额拍卖价格和竞拍主体数量开始稳步双双回升，二级市场活跃度也明显提高，越来越多的投资者进入碳市场，碳市场流动性增强，控排企业对碳市场的重视程度日益提升。 本+文+内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a np ai fan g.com