推动碳排放双控落地见效丨美丽中国有“典”护航

《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《法典》）在“应对气候变化”章中确立碳排放总量和强度控制制度，通过规划融入、指标控制、统计核算、市场调节和监督落实等制度安排，为碳排放双控落地提供了基本法治框架。

 

《法典》即将实施，推动碳排放双控落地，需要将法定要求转化为具体治理机制，可从目标传导、统计核算和制度协同三个方面展开。

 

完善目标传导机制，把战略目标转化为治理任务

 

一是应当统筹碳排放总量控制和强度控制。总量控制侧重约束排放规模，强度控制侧重提高单位产出的碳效率。《法典》第一千零三十二条将二者并列规定。实施中，既要发挥强度控制促进节能降碳、提升发展质量的作用，也要随着碳达峰进程推进增强总量控制的刚性约束，合理配置两类指标，兼顾发展需要与减排要求。

 

二是应当建立差异化的目标分解机制。《法典》第五条强调统筹产业结构调整、污染防治、生态保护、应对气候变化，第八条要求各级人民政府正确处理高质量发展和高水平保护的关系，第二十四条规定生态环境监督管理应当坚持分区域、差异化、精准管控。这些规定表明，碳排放双控应当综合考虑不同地区的发展阶段、资源禀赋、产业基础和减排潜力，以提高目标设置的科学性和可执行性。

 

三是应当推动控制责任向重点行业和重点排放单位传导。《法典》第九条规定，企业事业单位和其他生产经营者应当控制温室气体排放，履行绿色低碳发展义务；第九百四十四条要求推动钢铁、有色金属、石化、化工、建材、造纸、印染等行业绿色低碳转型，完善能源效率、碳排放等相关约束性标准；第一千零三十七条进一步明确温室气体重点排放单位的强制减排责任。据此，碳排放双控应落实到重点行业和重点排放单位，并通过技术改造、能源替代、标准约束和管理增效，将目标压力转化为绿色低碳发展的内生动力。

 

夯实统计核算基础，把排放数据转化为治理依据

 

其一，应加快形成分层分类、相互衔接的核算标准体系。国家、地方、行业、企业和产品层面的核算具有不同功能，既要保持必要区分，也要确保边界一致、口径协调。《法典》第七十条规定，生态环境、发展改革、工业和信息化、自然资源、住房城乡建设、交通运输、水行政、农业农村、林业草原、标准化等有关部门依法制定污染防治、生态保护、绿色低碳发展等方面的标准；第九百四十八条规定国家建立健全绿色低碳标准体系。碳排放核算标准应当纳入这一标准体系之中，推动企业碳排放核算、产品碳足迹核算和碳市场履约核算有效衔接，为指标设定、责任落实和监督评价提供统一依据。

 

其二，应持续提高排放因子数据库的本土化和精细化水平。《法典》第一千零三十五条明确温室气体排放因子是单位生产或者消费活动量的温室气体排放的系数。这一规定说明，排放因子是影响碳排放核算结果和双控实施成效的重要制度基础。应根据能源品种、生产工艺、技术水平和区域差异及时更新相关参数，逐步减少对缺乏代表性的通用因子的依赖，提高碳排放核算的科学性。

 

其三，应健全数据质量管理机制。《法典》第一千零三十七条要求重点排放单位对排放统计核算数据和年度排放报告的真实性、准确性、完整性负责。由此，实践中应完善数据采集、报告核查和责任追究机制，对虚假报告、篡改数据、失实核查等行为依法追责，守住数据底线。

 

强化制度协同机制，把制度供给转化为治理合力

 

一是推动碳排放双控与源头治理制度协同。《法典》第六十一条规定，生态环境保护规划内容应当包括污染防治、生态保护、应对气候变化的目标、任务和保障措施；第八十二条明确国家加强温室气体排放的生态环境影响评价；第九百四十一条规定推进节能降碳增效、稳妥推进能源绿色低碳转型，加快建设清洁低碳安全高效的新型能源体系。上述规定共同表明，碳排放双控应与规划编制、项目决策、产业布局和能源转型等源头治理制度相衔接。通过前端协同控制，可以减少高碳路径依赖和长期排放锁定。

 

二是推动行政控制与市场调节机制协同。《法典》第一百三十四条规定国家推动建立资源环境要素市场交易制度，推进资源环境要素市场化配置；第一千零三十七条规定国家建立全国碳排放权交易市场，并明确配额管理和重点排放单位履约义务；第一千零三十八条规定国家建立全国温室气体自愿减排交易市场。由此可见，碳排放双控确定总体约束和减排方向，碳排放权交易通过配额约束和价格信号优化减排资源配置，自愿减排交易则发挥补充激励作用。

 

三是推动部门职责与监管运行机制协同。碳排放双控涉及发展改革、生态环境、统计、能源、工业和信息化、市场监管等多个部门。《法典》第一千零二十七条规定，国家建立健全国务院有关部门参与的决策协调机制，统一部署应对气候变化与碳达峰碳中和有关工作，协调解决相关重大问题，督促重要目标任务落实；第一千零二十九条规定建立应对气候变化信息共享机制，推动相关资源、数据交流共享。实施中应进一步明确指标提出、任务分解、数据核查、结果评估和责任追究的主体分工，形成决策协调、信息共享、监管联动和责任落实相衔接的运行机制。

 

作者系中南大学法学院博士研究生