国际社会适应气候变化政策机制设计的经验、启示及建议

 

第一，开展相关立法，构建适应气候变化长效机制。制定法律法规是实施适应措施的重要保障，以上主要国家适应气候变化的立法模式可以总结为综合立法、分散立法和政策型立法三种：综合立法，主要是合并气候变化适应与减缓，颁布国家“气候变化法”的立法模式，如英国《应对气候变化法》；分散立法是在相关部门立法中，纳入气候变化适应内容，提高其应对能力的立法模式，如德国在相关立法中纳入气候变化适应内容；政策型立法是致力于构建应对气候变化决策机构和国家战略与计划的立法模式，如日本《全球气候变暖对策基本法案》和菲律宾《气候变化法》。

 

国际现行的立法实践，通常会对以下内容做出规定：（1）明确适应气候变化的基本要求、总体目标和战略方向；（2）设立国家、地方公共团体、企事业单位、国民应对气候变化的基本职责；（3）设立适应气候变化相关机构及其职能；（4）规定适应气候变化措施的监测、评估和报告等制度；（5）确立适应气候变化工作的资金来源等。适应气候变化立法，能够为一国的适应行动树立明确的战略目标，清晰划分各相关部门和机构的权责义务，为国家适应气候变化的政策制定和适应行动的执行，创造良好的法律和制度环境，同时还可以在确立适应气候变化的监测与评估机制和资金机制等方面，提供保障。

 

第二，通过制定适应战略和计划，指导适应行动。制定适应战略/行动计划/框架是各国政府开展国家适应气候变化行动的最常见手段，能够为国家或区域在明确适应总体目标、确定框架和机制以及气候变化重点风险监测与评估、国家重点适应领域和重点适应行动等方面提供指导。具体实施要依据国情等有所不同，有的国家发布了与战略项配套的行动方案，也有的国家单独发布“适应框架”或“国家适应规划”指导实践，还有国家（或区域）采取中央与部门（或地方）适应战略（行动计划/框架）相补充的多层级政策模式，落实国家战略，如日本适应气候变化相关部门发布了相应的战略、计划、指南等。从主要国家实践来看，适应战略通常对以下内容做出规定：（1）阐明国家政府适应气候变化的立场与原则；（2）设定适应气候变化总体目标；（3）确定适应框架、机制、任务计划；（4）确定优先适应领域；（5）开展适应气候变化定期评估等。

 

第三，开展监测与评估，提升适应举措的有效性。主要国家开展气候变化适应监测与评估的做法可以归纳为以下三种：一是开展气候变化风险监测与评估，如气候变化风险和脆弱性评估、识别优先适应领域等；二是定期评估适应工作的实施进展和效果，包括依法依规开展适应气候变化年度评估、建立适应气候变化的年度报告制度等，如英国气候变化委员会依法具有“独立评估NAP的执行和进展情况”的法定责任，英国也于2012年启动了每五年一次的“气候变化风险评估”；三是建立科学的监测与评估体系，如德国监测框架基于DAS提出的15项行动和跨部门优先适应领域提出的具体的影响与响应指标；法国监测与评估框架基于NAP提出的19个领域的既定目标和跨部门活动提出的分领域适应措施与行动。总体来看，各国均是通过建立监测与评估机制，系统收集气候变化及其风险数据，了解社会经济对潜在气候变化影响的准备程度，科学评估气候变化风险变化趋势及各领域适应现状，从而精准指导适应气候变化实践，提升国家适应举措的针对性和有效性。

 

第四，构建协调机制，为不同部门、不同层级间的适应工作提供机制与平台支持。主要国家建立跨部门或跨区域协调机制的主要方式包括：成立应对气候变化的专门管理机构、科研机构、部际工作小组等组织机构，也有的国家通过构建信息平台，实现适应气候变化的信息共享。这些组织机构或直接为国家适应工作提供支撑与指导，或参与到国家适应气候变化工作的横向协调和/或纵向协调中，其主要职能可归纳为以下四点：一是促进部门间的协调，包括协调部门间合作、协调国家适应战略/行动计划的制定与执行等，如美国成立“联邦应急管理委员会”。二是促进中央政府和地方政府间的协调，包括向双方提供相关信息并加强协调沟通、促进地方适应行动等，如加拿大成立“地区适应合作组”，鼓励地方采取行动，还成立“气候变化适应实践联盟”，协助地方将区域适应战略，转化为政策和行动方案；法国则成立“气候变化影响和适应途径”部际小组等。三是成立专门机构直接为中央政府提供服务与指导，包括编制和实施国家气候变化计划、开展气候科学和适应基础能力建设、提供适应政策指导、建议和审查、开展脆弱性评估、评估国家相关目标完成进展等，如挪威成立部门间工作小组，要求其对国家适应目标负责等。四是建立信息共享平台，包括向各利益相关方提供相关适应信息、促进国家适应计划的实施等，如加拿大建立国家适应平台，以促进不同领域的决策者集中决策。

 

第五，构建资金机制，为适应政策制定和行动落实提供保障。资金是适应政策制定和行动落实的重要保障，主要国家建立资金机制的方式包括：一是成立专项资金，如加拿大成立“气候变化适应基金”，菲律宾《气候变化法》设立人民生存基金，用于气候变化国家战略框架规定的气候适应项目和工程。二是将有关资金用于适应气候变化，如欧盟将部分“欧洲地区发展基金”用以支持基础设施改善、提升应对气候变化和极端天气的能力，将部分“欧洲农村发展农业基金”用以支持与森林地区发展、农林系统建立等有关的气候行动等。三是设立包含适应气候变化的综合性资金，如欧盟LIFE基金（LIFE Fund）主要用于支持环境、自然保护和气候行动，2018-2020年里，约4.1亿欧元将用于气候行动。四是将公共财政资金用于适应气候变化，如欧盟2014-2020年“年度财政框架”计划，将财政收入的20%用于应对气候变化。五是采用适当的融资工具为适应工作提供专项贷款，如欧盟LIFE基金旗下的自然资产融资机制，就是由欧洲投资银行提供贷款和投资，用以支持欧盟成员国保护自然资本（包括适应气候变化项目）。六是利用国际组织或其他国家提供的适应气候变化相关资金或低息贷款，如日本与联合国开发计划署（UNDP）建立合作，致力于解决非洲的气候变化、瑞士政府在我国开展的“中国适应气候变化（ACCC）”项目等。