水环境治理 PPP 项目实施过程中存在的现实问题有哪些？有哪些相关建议？

一、热点关注

王家卓（行业类 中国城市规划设计研究院）：水环境治理PPP 项目实施过程中存在的现实问题有哪些？有哪些相关建议？

二、交流实录

杨捷（政策类 云南省财政厅政府和社会资本合作中心）：关于水环境治理 PPP 项目实施过程中存在的现实问题。

一是治理缺乏统筹协调机制。水环境治理项目通常以河、湖为载体，大部分河湖涉及跨区域跨州市，治理管辖权并非集中于一个地方政府，同时又涉及多个部门，比如河道涉及水务、污水处理涉及环保局、湿地又涉及土地管理局、城区一些生态公园可能又涉及住建局，因此，项目在推进实施过程中，统筹协调难度较大。二是项目收益较低。水环境治理项目因公益性较强，可获得的使用者付费或可经营性收益较 少，大部分项目的回报依靠政府付费或高比例的可行性缺口补助，同时水环境治理项目投资额较大，如果采用政府付费或可行性缺口补助将会增加政府财政支出，难以达到财金 10 号文要求。三是难以科学设置绩效考核指标体系。水环境 PPP 项目绩效考核重点在于其达到的效果，像污水处理厂绩效考核比较容易，按其出水标准考核，是否达到了相应的效果， 可以做到按效付费、按量付费等，但是对于生态塘库、河道治理绩效考核比较困难，河流是流动的，造成河流污染的原

 

因具有多样性、复杂性，在单个项目实施中难以一一把握， 无法准确判定治理效果。四是治理标准机械。水环境治理项目一般具有治理周期长且持续的特点，不同治理周期内水质的要求不同，相应的治理技术、运营成本及绩效考核也会存在差异。因此，水环境治理的项目应当实现全寿命周期的针对性治理，而现实中很少有项目能够达到这一要求。五是在建设方面存在重厂轻网，污水收集系统效率低；排水系统混乱，合流分流没有科学论证；设计不当、造成运营成本增加； 先进治理技术，管理方法难以应用；生态修复表面化，虚无化等问题。

关于水环境治理PPP 项目的建议。一是实施一体化管理，

落实相应责任单位，坚持水环境治理的全局性、系统性、综合性原则，切实从生态的角度去治理，真正实现全流域水环 境综合治理目标。二是集中组织统一研究科学设置水环境治理项目的责任边界和绩效考核体系，建立切实可行的绩效考核机制，使绩效考核起到引导作用，严格按效付费。坚持全寿命周期动态治理，在治理手段、水质标准、绩效考核等方面实现动态调整。三是加强项目前期策划包装，在回报机制 的设计中充分发掘项目自身及相关收益，提升整体收益能 力。四是推行水岸厂网一体化的治理模式，科学合理铺设管 道，不能一边倒地使用分流制还是合流制，应结合地方实际 情况，进行充分合理论证。对于项目选址，必须进行实地勘察，结合当地所处地势合理论证。

王家卓（行业类 中国城市规划设计研究院）：个人认

 

为水环境治理PPP 项目存在的问题有以下几个方面：一是部分项目招标的时候其实条件不成熟。有些项目因为环保考核压力大，时间紧，没有可研和项目建议书就开始招标，仓促开始，工程总费用只是一个粗略估算，招到社会资本方才开始做项目建设书和可研。这种半开敞的方式不利于项目落地。二是有一些地方的水环境治理PPP 项目招标时把各种施工图都出来了，还要求按照企业招标的要求来实施。但是这些设计往往还有较大优化的空间，如果完全按这个实施，就是招施工队伍了，什么事情都是政府定好的，这种情况下社会资本方就没办法为治理效果负责。三是实施边界不清晰。项目实施的内容往往只有河道，没有厂网河一体化，这样就无法真正实现为效果负责。大家都比较认可“污染在水里， 根源在岸上，核心在管网“，但是大多数水环境治理的PPP 项目中并不包含污水管网，或者没有包括治理水体汇水范围内所有的管网。城镇污水管网主要是针对城镇生活污水的污染，除了城镇生活污染，造成城市水体污染的还有工业污染、 农业面源污染，畜禽养殖污染等，这些在实施中基本都没有纳入到PPP 项目的实施中来，但是最终考核我们又希望社会资本方能够对治理效果负责。总体来说，目前水环境治理 PPP 项目普遍存在实施边界不清晰，社会资本方权责利不对等的问题。四是水环境治理其实大多是政府需要提供的公共服务，基本都是政府付费项目，按照目前的一些规定，这类项目今后很难实施。但实际上水环境治理是非常适宜按照PPP 的模式来推进的。因为这类项目既有明确清晰的绩效，又需

 

要专业的人员来做一些政府不容易做到的事情。五是考核绩效不合理。有一些考核绩效指标过于严格，有一些甚至提出了远严于国家确定的指标要求。六是现在社会资本方鱼龙混杂，对技术的重视不够，大多数将水环境治理项目等同于普通的PPP 项目，大量没有相关经验的企业进入到这个市场中， 最后实施的效果不太理想。

徐东升（行业类 北控水务（中国）投资有限公司）：

水环境治理 PPP 项目实施过程中存在的问题：一是前期工作不扎实。主要表现有：水环境项目涉及广，项目内容和目标可能与各专项规划相冲突。基础工作不牢、可研编制较粗， 主要为满足立项程序需要。少数应急工程因考核压力不得不边设计边施工边补手续。盲目做大投资，堆砌各种工程，各工程之间、工程内容与产出目标之间的关联度差，投资效率低。可研编制单位缺乏工程实施经验，存在照抄照搬现象。二是施工过程变化多。前期工作不扎实，导致施工过程出现大量冲突，变更不断。有的项目遇到规划调整，也不得不对可研和初设进行调整，甚至颠覆性变化。居民拆迁、线路迁改、地质问题、文保等问题也经常会对施工造成重大影响。个别项目甚至还会因主管领导的“喜好”发生较大调整。三是结算方式不合理且严重滞后。许多水环境项目约定以“经政府审计部门确认的投资金额”作为计算政府付费的基数， 实际是将水环境项目等同于完全的政府投资项目管理。水环境综合治理 PPP 项目与标准的房建、市政项目不同，行业跨度大，边界复杂，实施过程中变更情况较多，施工单位、实

 

施机构、投资人普遍经验不足，再加上一般还要满足“环保督察或节点考核”的进度压力，大都存在资料准备不充分、材料缺失等现象，影响结算。同时，水环境项目涉及的政府部门包括水务、住建、环保、发改、财政、规划、国土、交通等多个部门，协调难度大，推诿现象多，更进一步加剧了结算滞后的问题。四是融资难、融资慢仍未缓解。受政策波动影响，金融机构对PPP 项目融资的意愿仍没有根本好转， 融资进度与项目实施进度严重不匹配，投资人承担巨大的资金压力。当前水环境综合治理 PPP 项目大部分以政府付费和可行性缺口补助方式为主，使用者付费部分比例较低，满足政策红线要求的项目凤毛麟角，许多项目为满足入库要求不得不进行“包装”，加剧了金融机构对项目质量的担心。五是投资收益率、运营利润率过低。据北控水务不完全统计， 2019 年市场成交水环境 PPP 项目加权收益率为 5.35，仅略高于五年期 LPR 利率。运营利润率普遍不高于 10，有的项目甚至零利润中标。由于水环境项目一般采用“可用性付费加运营维护费”的结算方式，运营维护费收入及利润低的可怜，与运营单位承担的风险严重错配。

建议：一是在社会资本的选择上，重点考察社会资本的

运营能力和业绩，要求运营方牵头，重在整合能力，能够整 合资金、设计、施工各方，从运营效果角度凝结各方优势形成合力。二是重视市场测试，在项目策划阶段邀请运营方参与，从运营角度对可研提出意见，使可研和设计尽量贴近运 营实际情况，减小后续变更量。三是在项目回报机制上给社

 

会资本足够的收益，把蛋糕做足，改变“重建设轻运营”现 状。改变当前以工程造价下浮为主的投标报价方式，投资收 益参照市场主体融资水平而不是政府融资水平进行设计，同时设计激励相容的考核机制，让设计、施工和运营单位有足够的利润空间干好项目，使项目公司风险与收益相匹配。四 是不必贪大求全、一开始就把所有的工程内容一次上齐，探 索由运营方提出项目投资内容和投资计划，根据运营状况逐渐增加，这样既削减了初期投资规模，又能够留有余地、灵 活适应复杂的实际情况，降低运营成本和风险。五是给社会 资本“放权”。PPP 项目中政府的责任主要在于监管公共产品和服务的产出质量，不应越俎代庖过多干预项目实施过 程，应该给予社会资本充分的自主权，让“专业的人干专业的事”，提高过程效率，真正体现“合作关系”。

徐玉环（咨询类 上海济邦投资咨询有限公司）：一是

可研编制深度不够，导致水环境治理总是治标不治本。在水环境治理项目中，可研编制过于粗糙或简单或流于形式，有些可能就是为了满足或应付立项审批，对水体黑臭、水环境污染因素、受污染过程、污染情况的调查和研究分析不到位。 在一个城市中，由于城市水体上下游及水体周边排水体制等均不一样，受纳排污因子等有别，仅靠一本简单的可研方案不可能把一座城市的几条甚至几十条河道的水环境综合治理方案说清楚。对一个地区的水环境治理技术方案和规划设计方案停留在书本或专业本身的狭小空间中，或者直接移植套取其他城市成功实施案例的治理技术方案，导致很多地方

 

的水环境治理在走弯路，不仅水质指标或环境效果没有达 标，参与项目的社会资本方可能损失更大。所以建议需要真正落实一河一策，每个独立水体单独拿出有深度的治理技术方案。二是绩效考核目标设置不太合理，导致治理目标难以达成。水环境治理项目建设期基本在两到三年，而运营期在十几年到二三十年，水环境综合治理项目不同于其他市政道路、污水处理或文化产业类项目，因为消灭黑臭或达到水环境治理水质目标，是一个漫长的而且是阶段性的过程。所以应该是在建设期内、运营期初期阶段或正式进入运营期内， 水环境绩效目标分别设置阶段性考核标准，并且应该是在运营后期还需要进一步提升绩效目标或标准，但不能是绩效标准和目标一成不变。三是忽略或轻视管网投资建设，导致水环境治理效果低下。水环境治理非常重要的工作就是从建厂到建网的转变。对于水环境治理，普遍认为“问题在水里， 根源在岸上，核心在管网”。但很多城市水环境治理的PPP 项目都没有纳入管网投资建设工程内容，不管是主干管网还是次支管网均未与水环境治理工程进行打包投资、建设和运营，这样最大的风险就是水环境治理目标无法实现和达成。四是各个地方在抓污水收集系统的提质增效工作，但是针对污水处理厂进水浓度却没有纳入考核范围。一个城市污水收集系统的收集效率和污水处理系统的处理效率好坏，可以直接或间接的反映出这个城市的管网建设好坏。所以应该对城市排水管网建设引起足够的重视，将污水管网探测、监测、检测、诊断、修复等全部纳入水环境综合治理范畴。五是水

 

环境治理中的生态修复表面化，虚无化。有一些水环境治理项目把生态修复异化为简单的堤岸或护坡景观绿化、河道种水草、撒药、铺石子、曝气、修浮岛、投放水生动物等，导 致水体的生态修复治理表面化、虚无化，河道、湿地、湖泊等真正需要生态修复的没做，水环境的生态修复要从反生 态、伪生态、防生态逐步走向真生态。还有一些水环境治理项目人为盲目地建造大水面或高水位，其实并不是水域面积增加就生态。这种大水面高水位容易导致河水倒灌进入排水管网，而且增大城市排涝压力。六是水环境治理未能与海绵城市建设结合，认识不到位。在各地推行水环境综合治理的项目中，不能将水环境治理建设与海绵城市建设相结合。海绵城市作为一种理念，是系统解决和治理城市水问题的思 路，是解决治理黑臭水体与排除城市内涝的良药，是综合解决城市水系的其中一种方法，但并不是单纯的一项工程或者是材料试验产品。用好了海绵城市的理念，对于解决城市水环境问题是大有帮助的。七是需要继续推进水环境治理PPP 项目。由于水环境治理技术体系较为复杂，涉及到运营后期的专业运营维护，是非常适合做 PPP 的。在水环境治理类 PPP 项目中，不能就水说水，要水岸统筹。

周兰萍（法律类 北京市中伦（上海）律师事务所）：

水环境治理 PPP 项目有系统性、综合性、复杂性、长期性的特点，实施不当，项目很容易陷入“反复治理、反复污染” 的僵局。水环境治理 PPP 项目实施过程中常见的问题主要表现在以下几个方面：一是忽视水体间的关联性，缺乏系统性

 

的流域水系规划和治理方案，难以实现跨行政区域联合治 理。二是项目前期缺乏深入系统的环境调查，对流域水环境系统性梳理和分析不足，实施内容以污水处理厂和截污管网建设消除点源污染为主导，无法系统性和持续性地解决流域水环境反复治理、反复污染的问题。三是水环境治理项目往往投资大、内容多，涵盖生态、环境保护、水利、水务、景观、园林、市政等多个专业领域，需要协调水利、环保、住建、规划、国土资源、城管等不同部门合作，现有咨询机构的人员结构和知识背景很难完全满足项目实施要求。四是项目技术边界及运营标准不清晰，绩效考核指标设置往往集中在环境表象和水质本身，缺乏生态治理阶段性目标的设置， 无法完全达到按效付费。五是参与项目的社会资本综合能力不强，在规划、设计和项目运营方面实力比较薄弱，和项目要求无法很好匹配。六是由于投资规模大，回报来源单一， 运营及考核风险大等因素，项目融资普遍困难。

相关建议如下：一是将项目治理理念从综合治理上升到

生态治理层面，并在规划、设计、咨询等方面与之形成配套。 二是深入前期调研工作，完善项目工作机制。三是明确项目阶段性考核重点，建立动态的绩效考核体系。四是选择合理的采购方式，细化采购要求。五是深度挖掘利用项目的可经营性空间，拓宽项目回报来源，提高项目的可融资性。

曹珊（法律类 上海市建纬律师事务所）：目前水环境

治理 PPP 项目的现实问题如下：一是末端治理向全流域治理转变的情况下，对项目前期准备工作要求更高，以往的水环

 

境治理PPP 项目主要还是围绕末端处理环节，如最为常见的污水处理和河道清淤、疏浚，但是目前水环境治理已发生了新的变化，从末端治理逐渐转变为全流域治理模式，即所谓 的“源头减排、过程阻断、末端治理”，内容更加丰富，不 再仅限于以往的防洪、截污、水生态治理和清淤疏浚，还新增了生态重建、景观工程等内容和要求，范围更加广泛，甚至存在跨行政区域的项目，在这样的背景下，水环境治理 PPP 项目前期工作的重要性不言而喻，但是在很多项目中，无论是政府还是咨询机构都缺乏完善的统筹和规划，专业性也不足以支撑对整个项目进行完备的设计和安排，前期准备工作和项目实际情况脱节，尤其是在全流域治理项目中，即便完成招标也很难实际落地。二是社会资本的专业性无法跟上水环境治理项目的综合性，全流域治理项目是水环境治理PPP 项目未来发展的常态，这对于社会资本的综合能力要求较 高，在以往的水环境治理PPP 项目中，社会资本只需要做好其中一项即可，如污水处理的专注处理，清淤疏浚的专注清淤疏浚，景观工程的专注景观工程，但是当前的情况是，单一专业并不能满足和解决水环境治理项目出现的新情况和 新问题，且在一些水环境治理 PPP 项目中，只看到资本的疯狂涌入，但并没有相应的专业技术支撑。三是项目边界的科学性需要加强，这一点主要针对的城市和乡村水环境治理PPP 项目，在很多城市和农村污水处理项目中，往往将管网刨除在项目边界中，这样的结果就是在缺乏有效连接的情况下，项目的稳定性和效率都会大大降低，无法起到以点带面

 

的作用。四是考核体系的建设以及考核标准的确认仍待进一步完善，正如前文所述，当前的水环境治理项目范围广、内容多、综合性强，在一个项目中可能会同时包含防洪排涝、污水治理、河道疏浚、景观工程、生态修复以及后期运营等多个子工程，在这样的背景下，如何权衡各子项、各内容的考核占比，并设置行之有效的考核标准出成为当前水环境治理 PPP 项目遇到的一个突出问题。

针对上述问题，有以下几点建议供参考：一是做好项目

的整体统筹规划，确保前期工作的有效性和可行性，在这一 过程中，仅仅政府和咨询机构是不足的，还应当引入专业的技术服务支撑，比如在水环境治理 PPP 项目中具备丰富实操经验的社会资本，以专业顾问的形式为项目前期工作提供有力支撑。二是选择合适的社会资本，尤其是鼓励联合体形式参与水环境治理 PPP 项目，发挥各自的特长，共同实现项目的社会效益和经济效益。三是提高项目边界条件设计的科学性，合理搭配项目内容，注重其系统和整体性，逐步实现管 网、污水处理厂、河道、岸线景观等组成流域环境单元的“系统模式”。四是构建完备的绩效考核体系，设置合理的绩效考核标准，结合项目特点确定指标权重、评价标准和评分方 法，对项目管理、项目产出、项目效果和可持续性等绩效目标进行细化和量化。

冯涛（法律类 上海铸达律师事务所）：水环境治理 PPP

项目除了与其他行业项目都有的共性之外，还具有其独特 性，那就是更强化综合治理的观念、更注重系统关联思路，

 

还有不可间断的、长期可持续发展的实际需求。所以这类项目更能体现 PPP 模式的核心价值。总体上讲，我国水环境治理 PPP 项目在近年来经济、社会发展过程中，特别是在社会公众对青山绿水的要求上，做出很大贡献，出现了不少经典项目。但是，正因为水环境治理 PPP 项目的特殊性，实践中也出现不少问题。主要是少数实施机构站位不够高远，视野不够开阔，在谋划和实施项目时缺乏综合治理持续发展的战略布局和系统性关联性的科学安排。社会资本和项目公司对水环境治理 PPP 项目科学严谨性、系统关联性和复杂性认识不足，融资能力、技术要求和运营管理水平等方面准备不足， 自身能力、实力和管理水平达不到应有的要求。治理效果不佳，出现严重污染而引发系列不良后果，造成社会公众不满的情况时有发生。

三条建议供参考：一是政府方特别是实施机构一定要克

服狭隘政绩观，排除短期见效的侥幸心理。在谋划和实施上， 要从经济社会可持续性发展的高度，整体布局进行综合的战略考虑。实施机构不能是单个行业职能部门或组织和机构， 而应当是同级政府所有与之相关的部门共同组成实施机构， 形成一个高效运行的有机整体。二是社会资本及项目公司要有足够的知识储备、技术能力、资金能力和相应的管理水平， 如果略感缺乏自信，要及时进行有效组织和安排。切忌小马拉大车，不但自己吃力，还有可能损害社会公众利益。社会资本的各项能力和实力，一定要与本项目要求的标准以及复杂性相匹配。联合体要通过相互之间的合同、协议，严格约

 

定各自的权利义务边界，有效、合理的进行资源配置，形成一个有机整体，稳健运作。三是要认真严格地约定合同及相关的绩效考核方案和标准（指标系统），以此为抓手和尺度， 落实水环境治理 PPP 项目全生命周期的动态管理。特别注重建设期、运营期绩效考核、年度评估和中期评估等过程管理方法和措施的运用。社会资本方应当有足够的各项能力和水平使绩效考核达标，政府要有契约精神讲信用，保证必要的财政能力，对绩效达标的社会资本和项目公司，进行必要的、 足额的支付。保障水环境治理 PPP 项目能够稳健运行、持续发展。

王勇（咨询类 中瑞世联资产评估（北京）有限公司山

东分公司）：鉴于水环境治理范围太广，涉及多个行业领域， 单独言其一都会连篇累牍，思考之下还是就某一类项目举例表述：一是存量资产的问题。河道修复类项目涉及众多的存量资产，多数资产由于历史原因缺少准确的数量、账面价值， 当该部分资产纳入 PPP 项目合作范围时，其价值认定与合作方式显得尤为重要。价值认定是保护国有资产的重要举措， 也是厘清双方合作边界、交接资产管理（或所有）权限的重要程序，绝不可从简处置。将存量资产所有权转移（TOO、TOT）、还是对其改扩建（ROT）或者委托经营等合作方式对资产未来状态变化有明确的界定，每一合作方式下，存量资产的处置原则和方法是不相同的。二是项目跨地区资源整合与管理的问题。河道流经诸多地区，地方河道管理体系为分而治之，目前责权利明确、边界清晰。PPP 项目河道作为一

 

个整体，打破了原有的管理体系，管理资源如何有效整合纳入 PPP 项目也应是合作内容之一，在体制、经营、理念、人员等方面需要地方政府做出决策、社会资本也应充分考量， 合理整合各种原有资源。河道治理水源管控不仅仅与上游水源水质关系密切，沿线雨污分流、污水排放、生态环境等多种因素也会影响水源水质，PPP 项目不可能全部涵括所有建设内容，外部因素造成的运营风险较大。三是政府指导与市场定价的问题。河道治理加水资源利用，通过提供一定的经营服务（水资源出售），获得合理的使用者付费，是推广河道治理PPP 项目运作方式之一。水资源价格采用政府指导、市场定价方式，通过合理测算运营成本，制定能够满足社会资本的利益诉求指导价格。但经营中仍有许多不确定因素， 如：水源不足、防洪泄水、市场竞争、企业关停等，在合作期内时有发生，如何防范风险、责任分担双方都要做好充分的准备。四是财政支出事权的问题。河道流域跨地区，按照财政支出事权划分由流域内各级政府相应承担财政支出责 任，要确定实施机构所在地本级政府（一般为市本级政府） 的牵头作用，还要按照绩效考核结果，合理分配各地区的财政支出责任。相关支出列支部门预算要符合程序，支出途径要安排妥当，防止推诿扯皮，延迟支付。总而言之，跨地区综合性水环境治理 PPP 项目的成败不仅在于单一项目的建设、运营及管理，还与地方配套、环境治理、自然环境等息息相关，为更好的推进此类 PPP 项目开展，建议如下：一是充分做好项目规划及可行性研究，夯实项目论证等前期准备

 

工作。二是充分考虑项目配套，包括环境综合治理、风险防范等措。三是合理预算资金安排，充分考虑社会资本诉求， 按效及时拨付资金，同时每年要根据风险预估做出适当的预算安排，防止突发事件及自然灾害发生。四是结合 PPP 模式的推广，力促相关机构体制改革，妥善解决人员、资产、管理等棘手问题。

李贵修（法律类 上海市建纬（郑州）律师事务所）：

一是水治理 PPP 项目专业化运作体系不健全、盈利模式不清晰，实施 PPP 要求一套健全完善的专业运作体系。在项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等五大环节中，涉及大量评估、论证和合同条款谈判。项目性质的差异、 资金来源的多样性，参与主体的多元化和政策要求日趋严格，使得国内水治理PPP 运作变得愈发复杂，合同条款也要根据每一个项目背景和条件的不同而具体研究和设定。但客观地说，当前既限于咨询和支撑能力的落后，也存在急功近利心态的影响，同时也由于社会资本方的对于水治理项目的运作经验不足，一些地方的水治理 PPP 项目没有经过充分论证和周密前期准备即匆匆上马，专业化不足严重影响PPP 的建设质量以及良好的后期运营。同时，目前水环境治理PPP 项目现金流可持续性差，盈利性差。PPP 项目中，社会资本具有逐利性，而水治理项目往往无法形成稳定的可持续的现金流，大量实践表明，多数失败的水治理项目，其根源都在于社会资本回款难及政府和社会资本两方对于价格及利润难以达成协议。二是项目内容复杂，绩效考核难度较大水环

 

境治理PPP 项目涵盖范围广、内容种类复杂，涉及流域治理、污水处理以及流域垃圾处理全套系统工程，比如包括防洪排涝、截污治污、生态修复、后期运营等多项子工程。重要的是对于子工程较多的项目，难以权衡各子项、各内容的占比， 加大了绩效考核的难度。可见，水环境治理 PPP 项目的绩效考核有别于一般项目，其是个更为系统的工程，考核难度较大。

建议：首先是完善优惠政策体系，提升水治理 PPP 项目

的现金流可持续性和盈利能力加强顶层设计，理顺水治理PPP 项目涉及的财政、投资、融资、价格、市场准入、服务质量监管等多个方面与环节，构建一套完整的水治理 PPP 项目优惠政策体系，从而提高水治理PPP 项目的盈利能力。一是健全水价形成机制，强化 PPP 市场基础支撑。要综合考虑水价对企业的激励和约束双重作用、水价的民生性及水价对用水者节约用水的促进作用，界定好投资者、运营者、使用者的责权利关系，辅以税费机制和政府补贴支出机制，实现水务企业良性运行、用水者合理负担及享有优质水服务、资源节约保护多重目标共赢。二是建立健全水治理公共财政支持体系和公共服务购买制度。从上到下理顺和整合涉水项目公共财政资金渠道，变革公共财政投入方式，财政资金从支持项目更多转变为购买产品和服务。三是根据项目性质，综合考虑建设成本、运营费用、实际收益率、财务中长期承受能力等因素，对水治理项目维修养护和管护经费给予适当财政补贴，合理确定财政补贴的规模和方式，并给予贷款贴息、

 

税费减免等优惠政策。四是通过挖掘配套项目资源、授权提供配套服务、开发副产品等方式，如土地资源、旅游资源、物业资源、林业渔业资源等，作为必要的运行补偿，从而提高项目吸引力。五是合理优化项目内容和结构设置，包括： 对大项目进行适当分割，按功能、效益对投资进行合理分摊， 部分内容采取PPP 模式。对小项目打包运作形成规模效应， 降低单位产品成本。将盈亏状况不同的产品捆绑，平衡利润目标。其次是建立科学的绩效考核办法，促进水环境治理类项目健康发展。在水治理类项目中，各参与方最关注的点主要包括可接受的工程质量、合格的公众服务、建设运营预算不超支、按时竣工等四项。而这四项战略重点又可分为两大部分，其中，建设期的建设投资、建设质量与工程进度；运营期的公众服务质量。因此，水环境治理 PPP 项目绩效目标建议具体如下：关于建设期：保障工程质量、建设预算不超支与按时竣工；关于运营期：提供合格的公共服务，包括河道整治服务质量、垃圾收运服务质量、污水处理服务质量等。 在制定绩效目标的时候更应该注重以下原则：一是维护公共利益原则。水环境治理 PPP 项目属于公共事业项目，因此维护公共利益是其 PPP 绩效考核指标设置的主要原则。水环境治理 PPP 项目必须基于该原则，才能实现公共服务的有效供给。二是关联性原则。水环境治理PPP 项目运营特征明显， 因此绩效考核的结果与项目公司收入的关联程度非常重要。一方面关联性太大，会增加社会资本风险，降低项目落地率。 另一方面关联性太低，政府对项目监督与控制的力度不足，

 

降低项目质量。三是可操作性原则。水环境治理 PPP 项目通常比较复杂，涉及防洪排涝、截污治污、生态修复、后期运营等多项子工程，如何设置各子项、各内容的占比至关重要。 同时，各指标应尽量简单明了、便于理解和掌握，具有很强的现实可操作性。

赵仕坤（咨询类 北京中泽融信管理咨询有限公司）：

在水环境治理中引入PPP 模式，有利于弥补传统治理模式中资金、技术与管理等方面的不足，实现公共资源的有效配置， 对解决我国水环境治理问题、优化生态和人居环境以及提升可持续发展能力等均具有重要意义。但在应用 PPP 模式的过程中，水环境治理项目因其自身的特殊性，致使实施过程中存在以下问题：一是缺乏相关经验致使前期工作深度不足。水环境治理以改善流域水环境质量、恢复水生态、保障水安全为目标，涵盖内容广泛，治理的工艺路线种类多，个性化制定要求强。但在我国现阶段大规模实践经验少，特别是政府层面，综合性的水环境治理前期工作思路和经验均缺乏。按照现阶段政府主导开展项目前期论证，编制可行性研究报告的方式开展前期工作，容易使前期工作深度不足，直接影响项目后期的落地实施。二是建设与运营相剥离，阻碍项目持续发展。目前水环境治理PPP 项目的中标企业多为建筑工程类企业，该类企业在建设期具有明显优势，有利于保障项目的施工质量，但在运营方面则缺乏相应的管理经验。尤其是PPP 项目进入规范发展阶段以后，更加强调以运营为核心， 以绩效为导向，因此真正具有相关技术能力和运营经验的社

 

会资本在运营阶段将具有明显的竞争优势，但该类企业往往投融资能力较为欠缺，出资能力不足，无法满足项目资本金出资要求。三是缺乏项目收益来源。水环境治理项目除了一 水两污具备一定收益基础外，其他运营内容现阶段缺乏市场化运作的机制，如何实现水环境综合治理后的经济效益有待根据项目特点进一步研究和挖掘。

为解决上述问题，提出如下建议供参考：一是充分认识到前期工作重要性，提高项目规范化。在前期工作方面总结已有的水环境治理 PPP 项目经验的基础上，同时开展市场测试，邀请专业运营机构参与前期设计规划工作，做实项目前期工作。二是强化项目运营要求，鼓励以联合体形式参与项目。水环境治理项目重点在于后期运营。该类 PPP 项目应在实施方案中明确提出运营要求，引导具有投资施工能力的社会资本主动联合专业运营机构共同参与项目采购。三是积极探索水环境治理项目的市场化运营机制，实现投入的经济产出。比如流域水环境治理项目，上游区域治理后，下游行政区域也获得效益，可探索下游向上游付费购买服务的方式， 降低上游地方政府的支出压力。四是加强全生命周期绩效管理。建立健全水环境治理 PPP 项目全生命周期绩效管理体系， 做好一案两评等前期论证工作，重视绩效目标管理与绩效指标体系设计、绩效运行监控、绩效评价等工作，以绩效评价结果为核心导向，切实建立绩效评价结果与财政支出挂钩机制，实现按效付费，从而提高公共产品与服务的供给质量和效率。

 

徐向东（咨询类 北京财指南咨询有限公司）：2014 年

3 月 29 日，第十二届水业战略论坛上，本人提出“水业子系统采用PPP 模式实施单独一个项目的机会越来越少，关联行业、外延拓展，综合解决方案商业交易模式将更具有竞争力， 比如河道治理，将凡是向河道污水排水的处理厂、管网集中起来，采用互联技术进行智能化管控，并与河道治理一起， 采用 PPP 的模式来运作”。从近几年落地的水环境治理PPP 项目来看，将包含污水处理厂、污水管网、河道治理、河道景观等多个子项目进行打包，统一采用 PPP 模式运作，已经成为主流。同时，水环境治理 PPP 项目也属于《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101 号）中规定的重点领域。与单个子项目相比，水环境治理 PPP 项目具有开放性、综合性、系统性等特点，公益性显著、投资金额巨大、专业性强、运营维护要求较高，采购过程复杂， 边界条件众多，需要各个行业部门精密配合，各环节合理统筹、相互协调，方能达到提高质量和效率的目的。

故有三点建议：一是水环境治理 PPP 项目虽然是多个子

项目打包，但是不建议范围涵盖太宽泛，将本身不具备服务规模化共性的跨行业工程进行 “拉郎配”，尤其是有些子项目加进来之后之后整体无法明晰合作范围及合理界定服务性质。因此建议水环境治理 PPP 项目应以“水”为核心， 以“治理”为牵头，应考虑产业链上下游的正常延伸扩展。盲目打包，结果仅是扩大固定资产投资规模，专业化运作的效率和质量基本无法体现。“汇水分区、流域打包”应是一

 

个不错的思路。二是由于水环境治理 PPP 项目的复杂性，其绩效考核区别于一般工程。例如绩效考核目标设置既要考虑总体区域目标，也要涵盖各个子项目的子目标。子项目要满足本身特定和行业的质量和验收等要求，顺利通过考核，这是基础。同时也要明确子目标是为总体目标服务的，与总体目标做到协调一致，支持总体目标的实现。建议水环境治理PPP 项目采用总体和单体考核相结合的的全生命周期绩效管理办法。三是水环境综合治理 PPP 项目一般会涉及多个行业部门，是一个部门为主，其他部门配合，还是相关部门成立一个综合工作小组，联合办公、共同作业，需要根据项目的实际情况、项目所在地的政府情况等综合考虑。建议实施机构可以授权一个主要行业部门，但是相关部门联合办公，便于综合统筹、统一考虑规划设计，共同确定目标、任务、范围、内容、投资规模、建设时序，解决边界衔接的系统性、合理性，既能节省固定投资，又能节省后续运营维护成本。

连国栋（咨询类 山西万方建设工程项目管理咨询有限

公司）：水环境治理 PPP 项目实施过程中存在的主要问题有： 一是水环境 PPP 项目普遍规模大，搭车上马项目多，绩效产出不明确，而大部分项目回报模式单一，都是依靠政府付费的模式，自身造血功能不足。二是水环境 PPP 项目自身现金流较差，融资困难，导致后期项目公司运营差，而且由于项目复杂，组合多，绩效考核复杂，扯皮严重。三是水环境治理 PPP 项目实施复杂，大而全的社会资本较少，实际具备综合性、全方位运营能力的社会资本更是少之又少，也是水环

 

境 PPP 项目落地难的因素之一。

综合以上原因，对于水环境治理 PPP 项目提出以下几点建议：一是对于水环境治理的 PPP 项目所包括的项目内容要严格筛选，避免搭车上马，减少项目的运作和运营及考核难 度，体现专业的人做专业的事。二是对于水环境治理PPP 项目的处理工艺选择，要因地制宜，选择合理的处理工艺，既要考虑当下处理效果，也要考虑后期运营成本，以及政府的承受能力，使短期效应和长期效益相匹配，才能发挥更大价 值。三是对水环境治理 PPP 项目的实施，要充分借助政策支持，比如目前实施的三峡大保护，黄河流域治理等等，争取纳入整体规划，实现源头治理、全流域治理，才能发挥综合施策治理的效果，同时借助政策支持，也能从融资等各方面 获得支持，有利于项目的落地实施。

宋义武（政策类 江苏省财政厅）：水环境治理 PPP 项

目存在的问题：该类 PPP 项目与其它类型PPP 项目共性问题大同小异，基本都存在，如融资难、现金流不足、难运营等。从个性而言，水环境治理垮区域的项目，做 PPP 难度则比较大，因为，现在是分灶吃饭的财政体制，一个项目如涉及到几个地方，工作难协调，支出责任难划分，推进起来困难很大。所以，水环境治理项目，最好是一个地区范围内的适合做 PPP 项目，跨区域的水环境治理，我认为不宜采用 PPP 模式。一个水环境项目含概的内容较多，对每个子项目的合作边界、绩效考核等都有一定难度，对这类项目应高度重视， 严加审核把关，确保实施方案合法合规、周密完整、便于操

 

作、取得实效。另外，各级财政对水环境整治都安排了专项资金，有的还设立了政府性基金，应明确对采用PPP 模式的水环境治理项目，给予优先支持。

刘穷志（学术类 武汉大学）：水环境治理 PPP 的问题

及建议，供参考：一是在技术方面，项目技术复杂，设计往往与现实工况不符，参数选取往往存在技术性偏差，农村水资源治理项目技术工艺套用城市污水处理成熟工艺，处理设施消耗高、效率低，合理选用技术可行、运营成本较低的技术方案，既重视技术内容，也要重视施工指导，在农村做到处理物如污泥回用农田施肥等资源循环利用。二是在资金方面，水资源PPP 项目属于民生工程，单靠政府投入资金远远不够，而建立使用者付费机制也不太现实，应强化“两评一案”在水环境治理项目中的运用，确保政府有能力付费，注重多产业发展与水环境治理的关联性，发展多种产业，既重视社会资本参与的主体责任感，逐步建立使用者付费模式， 又要加之政府补助，建立健全污水处理服务价格形成机制， 逐步形成收费制度，在农村政策上给予大力支持，在用电、用地等问题上尽量给社会资本方提供更多优惠。三是在管理方面，参与主体众多，有环保、水利及各级政府、社会资本方，甚至在农村有村委会等，参与者众多而管理职责分工不明确，污水处理设施从设计施工到后期的运营维护均有极高的专业性、技术性要求，缺乏专业的管理人员。专业的人做专业的事，加强参与角色的科学定位，规范政府出资方行为， 积极运用科学合理的绩效评价，合理捆绑和打包，建立一批

 

边界合理、厂网河一体的项目，重视操作，规范合同文本， 加强水环境治理行业的市场管理，形成公平竞争的市场环 境。

李成林（法律类 建纬律师事务所）：水环境治理 PPP

项目实施过程中存在的现实问题：一是有的地方政府通过项目变相融资，增加了隐性债务。二是同类项目过多，导致重复建设。如某市水处理厂多达几十个。三是有的大型综合治理项目子项目过多，但子项目之间缺少关联性。四是项目以政府付费为主，缺少使用者付费的设计和开发，导致政府付费过多，支付能力下降，如子项目中的污水处理厂、污水管网、河道治理、河道景观、生态湿地建设等水环境等都是政府付费。五是九龙治水，即管理部门多，政策衔接不够。六 是治理标准、质量不统一，难以监管。

针对上述问题，提出如下建议：一是政策上统一，注意

政策之间的衔接。二是统筹规划，建立完整的水环境治理体系。如将规划与防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、 水生态治理、水土保持、节约用水、污染防治等专项规划相结合。三是地区所在地合理规划，减少重复建设。四是加强方案的设计，开发使用者付费项目，减少政府付费。如将水治理项目与旅游开发，养老项目结合，增加项目的收入。五是建立和统一项目的治理标准，完善项目的监管体系。

郑敬波（咨询类 北京金准咨询有限责任公司）：水环

境 PPP 项目目前的主要问题是项目相对复杂、边界不是非常清晰、产出目标地方政府也不是非常明确，在这么复杂的项

 

目情况下，反而前期工作不扎实。这导致项目落地、执行、绩效一系列问题。另外就是水环境PPP 项目今后的付费资金来源问题，不像污水处理有明确的收费机制。建议：一是做扎实前期工作，明确产出目标。二是出台有关支持政策和收费机制，解决付费资金来源。

焦军（咨询类 北京明树数据科技有限公司）：水环境、

海绵城市、流域治理这类项目，地理范围大，工程内容多， 各种边界条件非常复杂，岸里的污染来自岸上，大量的分散因素，点源面源，这些和城市管网布局、自然气候补给和蒸发、季节水量、地下的水务地质条件，生活生产排放因素和波动规律，上游下游治理顺序等均相关。更何况存在穿越行政管辖权的管理关系、融资渠道、绩效管理和资金分配等问题，要做好流域级和跨区域级需要精心准备。

逯元堂（政策类 环境保护部环境规划院）：项目缺乏

谋划，以景观建设为主的乱打捆与缺乏系统整合统筹问题并存，环境治理项目实施与以水质改善为核心的管理要求不适应。项目绩效目标设置不合理，环境质量改善绩效难分离， 绩效指标和绩效目标设置缺乏科学性支撑。

薛涛（行业类 E20 环境平台）：水环境的制约点：一是

政府付费信用。二是绩效考核的科学性。三是基于以上两个条件下的可融资性。