如何通过PPP项目合同落实PPP 项目绩效管理机制？

一、热点关注

肖光睿（咨询类 北京明树数据科技有限公司）：如何通过PPP 项目合同落实PPP 项目绩效管理机制？有哪些相关建议？

二、交流实录

杨宝昆（咨询类 云南云岭工程造价咨询有限公司）： 追根溯源，PPP 项目合同来源于 PPP 项目可研报告、实施方

案及招标文件，PPP 项目全生命周期绩效管理包括目标管理、运行监测、绩效评价和结果运用，要讨论PPP 项目合同约定的绩效评价，首先要考虑 PPP 项目绩效目标体系和绩效评价指标体系的完整性、科学性、合理性和可操作性，如果目标缺失或者不分解不细化，构建的评价指标体系很难为目标实现服务，结果也会失之毫厘、谬以千里。例如，绩效考核办法设置不合理，即使签订了 PPP 项目合同，如何执行合同约定？执行了，结果也是错的。另外，多数咨询人员没有绩效评价经验，更不要说绩效管理经验，做出来的绩效考核办法也没有行业专家参与，相关的职能部门也没有完全审核到位，这是基本的事实问题。建议在尊重基本事实的前提下， 从顶层制度设计、操作指南到改进绩效考核办法来完善和提

 

高绩效管理水平。最后，七点建议供参考。一是 PPP 项目绩效管理应属于预算绩效管理的范畴；二是 PPP 绩效管理贯穿于项目的全生命周期；三是应当建立分行业分层次分阶段的绩效评价指标体系，行业不同，评价对象、结果运用指标也不同；四是绩效评价指标的设置和考核方法应当体现激励相容的核心理念；五是财政预算部门应当从一开始就参与到绩效管理工作中去；六是绩效评价的时点应当从项目建设期开始；七是允许项目第一次绩效考核以后由相关各方对绩效考核办法进行评估、完善，目的是保证考核办法更加科学合理， 考核结果更加公平，通过绩效考核，更好地提高公共服务水平。

赵仕坤（咨询类 北京中泽融信管理咨询有限公司）：

三点建议供参考。一是为有效实现PPP 项目的绩效管理，应在PPP 项目合同中明确项目绩效管理闭环，既要实现全过程， 包括预算编制、绩效目标申报、绩效监控、绩效评价、结果应用，也要实现全方位，既要包括政府方也要包括社会资本方。二是 PPP 项目合同中要说明项目实施的绩效目标，绩效目标是政府对PPP 项目实施所想要达到的产出和效果，绩效目标由政府确定，而不是与社会资本约定。政府和社会资本应基于绩效目标明确未来考核绩效目标实现程度的指标体系，通过指标体系实现对社会资本（项目公司）的考核。三是 PPP 项目合同中应明确绩效监控及绩效评价开展的时间、

 

频率、基本工作程序步骤以及结果应用等，同时对于按效付费的计算公式、时间、方式等均应予以明确。绩效管理机制应明确政府方和社会资本在实现项目绩效中各自的责任义 务，如政府方应落实项目涉及的预算编制、绩效目标申报， 预算拨付等，对于影响项目绩效目标实现的情况要区分政府和社会资本的责任，防止责任难落实，整改不到位。

郑大卫（财务类 上海浦东发展银行）：绩效考核是 PPP

的核心，其与风险分配、回报机制、融资落地等有重大关联。 如地方政府要求变更绩效产出，则原则上在风险分配中由社会资本承担相应风险；如国家政策导致，则可能共担相应风险。绩效考核也影响社会资本回报，要有罚也有奖，体现激励约束。同时，绩效指标高低也体现服务产出质量的差异化要求，应反映到项目收益高低。绩效考核也可能影响融资， 关键是掌握好扣费比例尺度。五点建议供参考。一是应在 PPP 项目合同中全面体现考核机制，而且包括合同后续调整空间；二是覆盖项目全生命周期；三是突出公共服务绩效导向， 对强运营和弱运营有所区分；四是指标体系具有可操作性， 体现行业特点；五是明确第三方考核主体和争端解决机制。

焦军（咨询类 北京明树数据科技有限公司）：应该从

项目决策阶段就体现绩效管理的目标和风险控制意识。绩效管理与合同管理也有交叉层级关系，就像飞机导航和卫星轨道姿态调整，过程中需要不断测量和校准方向，项目公司也

 

需要具备自评体系和经第三方督导的信息化管理手段。绩效管理与合同管理将决定未来PPP 项目合同 10 至 30 年的项目实施质量。虽然项目管理、合同履约管理、绩效管理相关概念涉及的范围、主体、方法、角度不同，其目标、过程与结果的逻辑是类似的。实践中，区域开发特色小镇、乡村振兴类 PPP 项目涉及的行业和管理内涵包罗万象，绩效考核体系编制较难。国际案例中，美国国家公园管理制度不仅游客服务管理体系完善，生态环保和动物保护也一体化纳入作为绩效考核基础的行业法规体系。例如，自驾旅游、汽车营地路线、反光镜的使用等，细致入微地达到法规级文件。另一方面，绩效考核不能僵化套用，形式主义的打分表与发展目标不匹配，要么因相关方抵触而降低工作效率，要么引发争议， 基层工作人员恶意打分甚至给金融机构贷款管理带来负面风险。另外，绩效考核工作本身必须考虑合理的激励措施， 建议在合同中引入精益管理理念，并参考合同能源管理的结果分成激励措施。

刘飞（法律类 上海市锦天城律师事务所）：绩效考核

应以引导和督促投资人提供符合要求的公共服务为目的，因此罚不是目的，PPP 项目合同中的绩效考核至少要包含以下内容：一是绩效考核的容错机制，即允许项目公司在一定期限内进行调整，并再次进行考核；二是激励相容的机制，超过一定分值可以奖励；三是根据现实运营情况对绩效考核机

 

制进行调整的协商和确定机制。

连国栋（咨询类 山西万方建设工程项目管理咨询有限

公司）：三点建议供参考。一是在合同中明确绩效考核的实施主体、考核方法、考核过程、考核节点，确保绩效考核操作过程不走样。例如，明确项目建设和运营阶段的考核实施主体是谁，明确考核节点是按月考核还是按季度考核等。二是在合同中明确绩效考核的争端解决机制，确保绩效考核顺利实施。例如，政府和社会资本双方就考核结果不认可时， 可以通过何种途径、哪种解决机制来处理。三是在合同中明确绩效考核结果的应用问题，不同 PPP 项目的考核绩效结果应用应是不同的。例如，强运营项目绩效指标不合格时应通过惩罚机制促使社会资本履约，而对于一些弱运营 PPP 项目也要针对项目具体特征，设计相应的奖惩机制。

朱磊（咨询类 中国投资咨询有限责任公司）：PPP 项目

合同中明确绩效考核，是为了约束和推动项目产出的实现， 实现这一目标的最大障碍是绩效考核的形式主义，主要表现为以下三点内容。一是为建立考核指标而建立，绩效考核指标与产出说明不匹配，最终体现公共产品和服务效率效果的指标不完整；二是为了在形式上满足政策要求，强行使用综合评分法来实施绩效考核，导致绩效考核信息失真，在硬指标上约束不足，在软指标上惩罚过重，绩效考核周期不匹配等问题；三是未从结果导向去设置绩效考核体系，而是倾向

 

于将项目公司当做原有的国有企业或事业单位来考核，考核方式僵化，缺乏鼓励社会资本创新的机制。

刘穷志（学术类 武汉大学）：建议关注“社会效益”

指标设置。PPP 是公共产品供给机制，PPP 绩效考核指标体系设置的难点是“社会效益”考核，这也是最容易被忽视的内容。从理论看，无法设置最优的“社会效益”指标；从政策看，财金〔2019〕10 号文强调“以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据”是方向性指导，没有定义“公众享受”；从实践看，“群众满意度”等指标及各指标权重难以科学设置和科学融合；从制度看，没有公共部门参与（仅由咨询机构参与）的“社会效益”设计机制是不可信的。因此， 建议一是明确“社会效益”考核理论基础或理念，“社会效益”设置只有次优，没有最优；二是运用科学的方法设置“社会效益”考核，比如数据包络分析法 DEA（Data Envelopment Analysis）；三是必须有科研院所和公共部门参与设置“社会效益”考核；四是将“社会效益”指标设置的科学性作为咨询机构招标的重点。

薛涛（行业类 E20 环境平台）：PPP 项目绩效管理机制

应该在PPP 项目合同中完全体现，并且在设计上符合 PPP 项目风险分配、合作分享和激励相融机制的科学合理模式，同时保证可操作和公平合理等一些基本原则，更要避免菜单化教条化，从最终导向的效果出发，核心是尊重博弈论规律。

 

马勇（行业类 中电建路桥集团有限公司）：建议比照

招投标合同范本的形式，建立各行业的绩效考核评价体系范本并进行广泛的意见征求与讨论，在范本的基础上各项目可有“专用评价条款”，而前期考虑不周全的项目也可以在行业考核体系建立的基础上进行合同补充协议修订。

章贵栋（行业类 龙元明城投资管理（上海）有限公司）：

建议绩效考核指引项中不仅设置扣分项，也应在合理情况下酌情补充加分项，要勇于突破“只罚不奖”的传统考核理念。 通过此举，可激励项目公司努力改善其运营状况与项目产出，有利于项目的整体产出水平提升，与“改善项目运营状况”的根本目的相契合。此外，对于一些执行过程中公司日常管理范畴内的机制，应该给与社会资本作为项目公司控股股东应有的权利和灵活性。

崔志娟（学术类 北京国家会计学院）：本次题目讨论

的是纳入 PPP 项目合同的绩效考核，自然是实施机构对项目公司提供服务的按效付费考核，按效付费考核的结果应该是PPP 项目财政支出的依据，这项支出是针对项目公司提供的公共服务产品质量而言的，是服务的对价交割。因此，建议一是要在绩效考核中体现奖惩机制，依据服务质量来评价， 不能将扣款视同考核；二是要在绩效考核中体现考核指标设计的精准简化，便于实施方操作；三是不要将中发〔2018〕 34 号文的绩效管理完全等同于合同的按效付费绩效考核，绩

 

效管理是按照委托代理关系对财政资金配置和使用的考核， PPP 项目合同中的按效付费是针对项目公司提供服务的产品对价，这个对价是基于成本核算的对价基础。

冯涛（法律类 上海铸达律师事务所）：三点建议供参

考。一是 PPP 项目合同的依据是《合同法》，除非违反法律法规的禁止性规定，合同履行期内不受行政权力的调整和干预；二是 PPP 项目合同要体现出平等性和等价有偿的原则， 不是一方对另一方的管理，而是对等的互相监督、互相给予， 所以尽量由独立于合同甲乙双方之外的第三方进行绩效考核并作为支付的依据；三是政府和社会资本双方要尽可能详尽、具体、明确地在 PPP 项目合同中约定建设期、特别是运维期的绩效考核细化指标，或者至少也要作为合同附件约定，避免今后项目周期内因人事变更等原因造成重要问题上认识不一产生的争议、矛盾和纠纷。

李成林（法律类 建纬律师事务所）：二点建议供参考。

一是项目实施机构作为合同主体一方，不宜作为考核主体。PPP 项目合同是双方的权利义务的协议，项目是否能够达到目标，不仅是项目公司的责任，项目实施机构也是合同主体， 也承担着履行合同的义务。项目公司无法完成项目的投入和产出，也可能是由于项目实施机构没有履行其义务造成的。因此，建议将项目实施机构与项目公司共同作为被考核的对象，才能实现考核目的。二是不应单方编制绩效考核标准。

 

PPP 项目的考核标准，应落实在项目合同条款上。如果单方编制考核标准，会将双方的平等合作行为擅自变更为管理与被管理的行政关系。因此，在绩效考核的编制上，应坚持双方共同编制绩效考核标准。

宿辉（法律类 吉林功承律师事务所）：个人认为，PPP

项目合同不宜详尽约定绩效考核的指标体系等内容。能够纳入合同约定的，应该是绩效考核的组织、周期、比例、考核 结果与付费或补贴之间的关系等程序性问题。从法律属性出发，绩效考核既是实现 PPP 项目合同目的之保障，也是政府付费所附之条件。而恰恰此项条件由于前期准备或项目实施过程中的差误，导致在建设期结束时存有不确定性，因此在订立合同时对绩效考核内容约定过于细致可能反而不利于 合同目的达成。因此，宜在合同中强调项目目标，核心考核内容，考核所依据的技术经济指标，并以此为核心，编制符合项目客观实际的绩效考核标准，便于伙伴关系的实现。