分析我国PPP模式发展的前景、存在的问题和政策建议

 

 

四、问题原因分析

 

PPP 模式在我国兴起时间较短，发展过程中可能会出现各类问题。例如，缺乏相关政策法规的指引和约束、对项目的风险和收益未能做出准确评估、合作方欠缺契约精神等因素都可能限制 PPP 模式的健康稳定发展。此外，在前文分析基础上，本文还将着重指出以下两点原因。

 

（一）原因之一：政府与社会资本就未来收益的分配方式存在分歧，导致社会资本未能获得合意的回报率

 

在面对政府时，社会资本议价能力较弱，所能获得回报率较低。例如，2015 年成都市政府出台成府发[2015]34 号文，要求 PPP 项目成本不得超过商业银行 5 年以上贷款基准利率的 50%，以当时基准利率 4.9%计算，则最高不得超过 7.35%。又例如，根据逯元堂等（2019）的统计5，截至 2017 年 9 月，我国污水处理 PPP 项目投资回报率一般在 5.5%-8%之间，但部分地区只有 5%-6.2%，而且对于投资规模不足 10 亿元的项目，约一半项目的回报率都小于 6%。20 年期国债到期收益率一般在 4%左右，温州市金融办发布的温州地区 1 年以上民间融资综合利率一般在 10%以上。与之相比，社会资本在 PPP 项目中承担风险、参与项目建设和经营之后，所能获得溢价空间并不大。

 

回报率较低，就可能导致“明股实债”、民资积极性差等问题的发生。一是会使得社会资本参与 PPP 项目时动力不足，二是即使社会资本参与了 PPP 项目，也不愿长期投资，而是试图通过各种“明股实债”方式在较短期限内提前退出项目。此外，相比于国有企业，民营企业在获取银行贷款等方面存在一定劣势，资金成本更高，而且在面对政府时议价能力更弱。这进一步限制了民营企业参与 PPP 项目的积极性，“明股实债”现象可能更为突出。

 

PPP 项目回报率较低，可能与两个因素有关。一是对于“合理回报率”如何确定，缺乏明确的政策指导。财政部 2015年下发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21 号文）要求，合理回报率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，综合各因素确定。但具体针对不同区域、不同行业，应在基准利率基础上如何加点，未来是否可根据市场变化而浮动，缺乏明确指导。二是地方政府可用于PPP 项目的财力不足。近年来，地方政府债务问题已较为严重，而根据财金[2015]21号文规定，当年全部 PPP 项目的支出不得超过一般公共预算支出比例的 10%。这导致一些地方政府连 PPP 项目公司的资本金都无法按时足额支付。

 

（二）原因之二：社会资本参与 PPP 项目后，投资缺乏有效退出渠道，资金缺乏流动性

 

如前文所述，公共基础设施前期固定成本投入资金量大，后期需要长时间持续经营才能获益。以我国近年来 PPP 项目为例，从项目数量来看，合作期限在 11 年至 30年的数量约占总数量的 80%，1 年至 10 年的项目数量占比不足 20%，而从项目金额来看，合作期限在 10 年以上的金额占总金额比例更超过了 90%。

 

但是，社会资本很难接受这样长时间的项目运营与回报周期。例如，2018 年 6 月，人民银行行长易纲曾指出，美国中小企业的平均寿命为 8 年左右，日本中小企业的平均寿命为 12 年，我国中小企业平均寿命为 3 年左右。又例如，根据《中国民营企业发展报告》，我国民营企业平均寿命只有约 2.9 年。

 

我国 PPP 模式尚处于发展初期，尚未为 PPP 投资资金的退出和流转提供健全完善的渠道。这在相当大程度上导致了各种不合规的资金退出方式普遍存在，社会资本难以承受十年以上的投资周期，选择以“明股实债”的方式提前收回投资本息。此外，由于民营企业的生存周期普遍更短，相比于经营相对稳健的国有企业，民营企业承受长期投资的能力更弱，这进一步削弱了 PPP 项目对民营企业的吸引力。

 

我国 PPP 模式兴起时间较短，当前期限问题相对还不很突出。未来，随着现有PPP 项目的持续运作，期限长、流动性不足的问题将会越发凸显。