解密中国PPP典型案例 5个不同典型案例细节解析

文章来源:财新网2016-12-07 13:37

提到PPP,可能大家都会想到北京地铁4号线、兰州自来水股权转让、北京第十水厂、合肥的王小郢污水处理厂和大连中心城区垃圾处理,还有一些城市开发项目,像北京西红门经济适用房等一系列项目。这些项目对国内的PPP产生了很大的影响。今天借这个机会我就结合我们做项目的一些情况、一些体会和经验,包括我们了解的情况,跟大家来做一个分享,分享一下有关PPP的知识和经验。

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PPP案例分享:北京地铁四号线PPP项目

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首先说北京地铁4号线。今天中午吃饭的时候,正好北京财政局的领导也来了,我们还聊到这个案例,我们都是亲历者。

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北京地铁4号线到现在已经经历了一个比较完整的过程,从05年开始,到现在差不多已经有10年时间了。真正在国内第一个叫PPP项目的是这个项目,当时为什么叫PPP呢?不像我们今天几位领导讲的PPP,现在我们可以脉络非常清楚的说这个是PPP,当时叫它PPP就是因为在市场里面有BOT、有TOT,有其它一些常见的名字,但是我们发现地铁这个项目比这些单一的项目复杂,把它归为BOT也不行,归为TOT也不行。我们那时候给狭义PPP的定义是什么呢?不能归为某一个简单PPP融资模式的项目,我们叫它PPP,这个观点也写进了我们的书里边,北京地铁四号线就是因此叫PPP项目的。现在狭义PPP的概念已经发生变化了,财政部给出的思路非常好,强调政企合作,强调政府要不要出资,强调是不是有经营行为。发生了这样一个变化,当时我们叫PPP是出于没有办法归类,幸运的是北京地铁四号线叫PPP也符合今天财政部的想法。

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北京地铁4号线从总投资上讲,具体的数字不是特别重要,我讲大数,它总投资是150个亿。作为地铁来讲,本身效益是有的,一定是有效益的,但效益基本都外溢了。对于这种外溢效益的项目怎么样做PPP,当时是一个难题。我们进行测算,进行分析,研究它的收入,票价的收入、广告的收入,当时还考虑到像通讯、商业一些收入加起来值多少钱,大概值50个亿。那就意味着这个项目的资金缺口是100个亿。在这种情况下,政府的选择应该是什么?那就是政府为项目付出的代价最小,这就是政府的选择标准。假如政府自己投了150个亿进去,那能拿回一分钱吗?不可能的。如果让社会资本投进一部分,那政府就少投钱了,这是一个指导思想。

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在这种情况下,我们把项目切成了两部分,一部分是能够满足社会资本回报要求的,那就是50个亿,另外一部分是100个亿。在财务上切完了以后在物理上怎么对应呢?后来研究我们发现,洞体部分的投资大致就是100亿,设施部分投资大概是50个亿,这样正好,实现了与财务的对应。这样形成了今天大家了解的方案,北京地铁4号线这个方案到现在来讲,应该说还是非常不错的。这个不错在哪呢?大家都问北京地铁4号线带来了什么,也在讨论物有所值,讨论VFM。地铁4号线,它给我们北京市或者给地铁行业带来了什么呢?让我看有这样几点: 本+文`内.容.来.自:中`国`碳`排*放*交*易^网 t a np ai fan g.com

第一,首先是解决资金问题。北京市政府在这个项目里面少投了50个亿,这就是减轻了财政的资金压力。我们知道有好多的公益性项目,公益性项目到底怎么做PPP?政府尽量的少投入,减少政府本身的财政负担,这是一种选择,完全甩包袱是不可能的,这是第一个。

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第二,北京地铁4号线激活了整个北京地铁的这盘棋。这一点是我们当初并没有特别重视的,但是当我们回顾它的时候,发现这一点就非常有意义了。它是怎么激活机制的呢?四号线投资人香港地铁进来以后,捅破了窗户纸,它是一个体制很灵活、管理很先进的一种机制,为了开展工作它大量的从北京现有的地铁运营公司和建设公司里边招人。招人以后,原来国有企业职工为了比较好的收入会过来,但工作一段时间,他们发现这里面工作强度比较大,不能养尊处优,一部分人又回去了。人一来一往所带来的效果非常的微妙,怎么了?它捅破了一层管理的窗户纸,使地铁运营公司的管理效率提高了,使他们知道怎么样去管企业了,就是说对完善地铁运营公司的管理架构和管理制度起到了非常大的作用。

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在后来北京的其他地铁线里面我们体会到了良性互动的感觉。在地铁4号线项目我们为北京市政府工作了三年半的时间,后来在北京地铁14号线和北京地铁16号线的时候,我们是香港地铁的顾问。我们能够感觉到,北京地铁运营公司的成长对香港地铁又产生了反向的压力。我们在准备投标文件的时候,一旦听说那面北京地铁运营公司也去找市长了,也志在必得,港铁怎么样呢?也想拿到,双方之间形成了良性的互动,那只能优化方案降低价格。最后的价格是怎么定的?我们公司只有一个帮助算账的人才或多或少知道一点,香港地铁也只有个别人知道,假如走漏了消息,那就是他们说的,所以我都没有办法去问报价是什么。这完全符合商业规则。

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看得出来,四号线使北京地铁运营公司快速的成长起来了。我说进行物有所值难以判断难以计算,就是国企企业在改革之中潜力巨大,我们对国有企业的未来是很难预期的,实际上他们的这种变化是几年前我们根本就没有办法想象的,所以四号线为我们国有企业机制创新趟出了一条路。国有企业改革的目的是什么?并不是要取消所有的国有企业或者要整死这些国有企业,国有企业的改革是为了解决问题,是要提高整个行业的效率。 夲呅內傛莱源亍:ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńpāīfāńɡ.cōm

前几天有一个记者到我这采访跟我讨论PPP项目的时候,我说做PPP项目有的时候不是项目本身的事情,它是政府整个一个大盘子里边的一颗棋子,它要用这颗棋子实现它的战略目的,所以它不仅仅是一个财务数据的问题,不论这个数据它能不能准确计算,这是第二点。
第三,监管问题。对政府来说监管很难,在什么情况下监管会变得容易呢?在竞争的情况下、透明的情况下、在政府能够得到更多数据的情况下,监管就会变得很容易。在这个项目里面,今天北京财政局的领导都在,他们会有体会,通过北京地铁4号线可以得到另外一套数据,他们通过比较地铁4号线的数据和地铁运营公司的数据,能得到更多的信息,甚至可以判断企业在什么地方作假了。 本`文@内-容-来-自;中_国_碳排0放_交-易=网 t an pa ifa ng . c om

以前我们作为咨询公司也帮财政局去调查国有企业的数据,实际上很难做得很好。只有在透明的情况下,在竞争的情况下,监管才能够变得容易,才变得可行。 禸*嫆唻@洎:狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńpāīfāńɡ.cōm

刚才我说这个案例对北京市产生的影响,但实际上地铁4号线在很大程度上影响了整个中国的地铁行业。就我们所知地铁4号线每个月都要接待大批的来自全国各地同行业的考察交流,包括通过我们来安排的交流。通过这种交流行业能学到什么呢?无论是对地方政府,还是对各种各样的社会投资人,他们都能够从中汲取营养,学到很多东西,使整个行业朝着健康的方向发展。如果没有地铁4号线,我们就没有地方去思考很多事情,坐在家里想,坐在办公室里想是想不出来的,只有在实践中,我们才知道这个行业应该往哪个方向走。

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在这个项目里面有两个问题比较重要,现在看处理基本是得当的。对交通项目,一个基本问题是交通量,对交通量的预测是很难的,水项目比较容易估,不一定准确但还可以做,交通量基本不可以估计。它难度有多大?当时可行性研究报告的交通量数据大概是每天60万人次。后来我们说要跟外商合作,这个数据必须得谨慎对待,我们请了一家香港的专业公司,它有国际经验,它预测的数据是多少?48万人次。现在这个数据实际是多少?每天一百二三十万人次。如果从48万到一百二三十万人次,交通量风险的分配机制不健全的话,对政府来讲可能是一场灾难,这并不是说人家挣钱我们就嫉妒,而是政府会承受巨大的政治压力,凭什么这个项目会让人家挣这么多钱呢?在这个项目里,交通量的解决方案非常好,有完善的机制。一个是比预测交通量数据低了,低到一定程度,怎么处理?在国际上有种处理办法,比方说一定期限内的低,设计一种财务补偿机制,如果长期的低可能会有回购安排,像香港有一条隧道就回购了。另外就是实际交通量高了怎么办,高了政府就要分成,甚至政府可能全拿走。在这样一种情况下,我们就解决了客流风险的分配机制问题。这个项目里,政府没有因为这个问题承受更大的压力,在市场情况变化这么大的情况下,我觉得得益于一种成功的设计。当然这是有大背景的,可能这个项目遇到的情况比较极端,在过去十年里,我国的城镇化,谁也没有想到会发展的这么快。这是第一个。

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第二个基本的专业问题是票价。交通项目的票价,我们一定要想好,这种项目是跟公众利益,跟市民利益密切相关的,票价是一个非常敏感的数字。走到各地看看,市长也好,市委书记也好,有几个敢随便涨价的?很少。我们如果把制定地铁票价的权力让步给民营公司,风险是非常大的,怎么解决?我们设计了两个票价。一个是面对老百姓的政府定价,这个权利是不放的,另外有个与投资人的结算票价。在结算票价和政府定价之间有一种相应的制度安排,不损害投资人利益,这样政府能够争取主动权。 本文@内/容/来/自:中-国-碳^排-放-交易&*网-tan pai fang . com

最近,北京地铁在搞调价。有记者问调价会不会让香港地铁多挣钱,我说这跟它没有关系,涨价还是跌价都跟它没有关系。跟谁有关系?跟我们传统体制企业是有关系的。这个是我们交通项目里和公用事业项目里应该注意的问题,政府控制什么,市场规则到底怎么样设计,政府跟市场之间怎么样进行结合。这是第一个案例。 本`文@内-容-来-自;中^国_碳0排0放^交-易=网 ta n pa i fa ng . co m

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