中国PPP模式的梦想与现实

现代意义的PPP发展阶段：2003-2013年 本文`内-容-来-自；中_国_碳_交^易=网 tan pa i fa ng . c om

2003年党的十六届三中全会决定明确了允许社会资本进入基础设施和公用事业领域，成为中国形成具有现代意义PPP的重要标志。虽然在实践中存在着或多或少的问题，但是以刺桐大桥项目为代表的一些地方采用BOT方式建立交通路桥、发电厂等基础设施的探索，带有一定程度的开拓、创新性质，为十六届三中全会决定的出台提供了实践经验的支撑。2003年党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出: 清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍。放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。这标志着民营资本可以全面进入基础设施和公用事业领域。 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

进入2004年，建设部一马当先，颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号），将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。各级地方政府也纷纷以126号令为模板，先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件，用于引导和规范各自行政辖区范围以内的特许经营项目开发。自此，中国式PPP进入第二轮发展浪潮。当时最为引起民营资本兴趣的领域是城市居民供水。法国威望迪集团以约20亿元人民币的价格，拍得浦东自来水厂50%的股权、50年的经营权就是当时较为著名的PPP案例之一。

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在此期间，亚行也在一直积极推动PPP在我国的发展，支持一些城市的PPP示范项目。2007年，亚行《中国私营部门评估更新》报告将市政环境基础设施和可再生能源列为中国PPP的“新”领域，认为这些领域国家垄断程度较高，服务严重不足。自此，亚行便聚焦于各种市政基础设施项目和包括BOT、BOO、TOT等在内的PPP 项目，由私营部门负责项目设计、施工和运营，以提高效率。这些项目中，具有竞争力和项目实施能力的机构为项目带来了技术、资金、管理等资源。这些项目为200万个家庭提供了清洁燃气，实现高效区域供暖1200万平方米，日供水77万吨，处理污水130万吨，焚烧城市固体垃圾4500吨，有效地改善了我国29个城市的生活质量。在我国推进PPP模式的过程中，亚行认为中国具备推广PPP的能力，但PPP发展目前还面临诸多问题，并相应给出了一些建议。

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要描述这个阶段PPP模式在我国的实践，不得不提起北京地铁4号线项目。这个由国家发改委核准的特许经营PPP项目，是我国核准的第一个中外合作特许经营城市轨道交通项目，也一直是PPP学界热衷于关注和研究的代表性案例。按照建设责任主体，北京地铁4号线全部建设内容被划分为A、B两部分: A部分主要为土建工程部分，投资额约为107 亿元，占4号线项目总投资的70%，由已成立的四号线公司（北京基础设施投资有限公司全资子公司）负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占4号线项目总投资的30%，由社会投资者组建的项目特许经营公司负责投资建设。市政府授权主管部门与特许公司签署《特许协议》，授予特许公司4号线项目投资、建设和运营的特许经营权。特许公司与四号线公司签订《资产租赁协议》，在4号线项目竣工验收后，取得A部分资产的使用权。特许经营期结束后，特许公司将A 部分项目设施归还给四号线公司，将B 部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门。

北京地铁4号线，几乎已经成为国内PPP模式成功经验推广的样本式存在，一直以来，业界通过对这个项目的分析，总结了它的经验和意义。包括重视前期研究，规范运作；开创我国轨道交通建设PPP融资模式的先河，缓解了资金压力；引入竞争，提高地铁营运的管理水平，转化政府职能，实现了政企分开。但是，运用PPP模式进行基础设施建设的过程中难免出现各种各样的问题，在北京地铁4号线项目中问题主要集中在以下两个方面。一是轨道交通业财政补贴机制的问题。北京地铁4 号线项目引入社会资金46亿元，但每年的政府补贴却达到7亿元左右，这相当于只是把短期负债变成了长期负债，甚至总债务负担还可能增加，没能充分达到减轻财政负担的作用。二是项目审批时间过长的问题。许多繁冗的审批程序拖延了项目时间，而对项目工期完成的要求迫使社会资本不得不垫付款项。 本/文-内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com

这个阶段我国推进的PPP项目仍然缺乏顶层设计，一切以地方政府短期的实用价值优先，开创性阶段存在的各种问题依然延续。但不能忽视的是，成功PPP经验在这个阶段经过复制与改良，被用于更加综合、开放和复杂的项目系统，而不再限于一个独立的运作单元，项目参与主体和影响项目实施的因素也趋多元，经典案例有北京地铁四号线和国家体育场两个PPP项目。而广泛、多元的项目实践，反过来也促进了PPP理论体系的深化和发展。实践与理论共识初步成型，政策法规框架、项目结构与合同范式在这个阶段得到逐步确立。 内-容-来-自；中_国_碳_0排放￥交-易=网 t an pa i fa ng . c om