深度解析PPP发展的五个阶段

编者按：我国在20世纪80年代开始应用PPP模式吸收外商对基础设施领域的投资。中国累计实施了1000多个PPP项目，涉及交通、通信、能源、水资源等领域，总投资超过9000亿元人民币。事实证明，PPP模式在改进管理实践、扩大服务领域、降低成本等方面发挥了重要作用。本文将树立PPP模式在中国发展的五个重要阶段，在热议PPP的当下与您一同温故知新。

 

第一阶段——探索阶段

 

　　从上世纪八十年代中期到1993年是我国PPP发展的第一个阶段—探索阶段。在这个阶段还没有PPP概念，主要模式是后来归结为PPP的BOT。

　　探索阶段有两个背景：第一，从1978年开始的改革开放吸引了很多境外资金进入我国经济建设的各个领域，随着改革的推进有一部分资金尝试性的进入了基础设施领域。第二，80年代中期中等发达国家出现了债务危机，为了推动经济继续发展，在土耳其首先出现了BOT模式，然后被其它发展中国家效仿，香港商人也把这个概念带入了我国。

　　在探索阶段，我国没有与BOT直接相关的法规，当时对这种方式是否合法地方心里没底，审批时地方领导往往直接向中央主要领导汇报，中央首肯后地方才批准项目。

　　探索阶段的代表项目有深圳沙角B电厂BOT项目、广州白天鹅饭店和北京国际饭店等，沙角B项目作为BOT受到了国内外广泛认可，饭店项目由于所处行业的原因是否属于BOT存在争议。沙角B电厂已经在15年特许经营期限结束后于2000年成功移交给当地政府，为项目画上了圆满句号。沙角B项目由于时间较早，项目文件较简单，协议只有几页纸。同时，该项目的外商是广东华侨，除了商业因素的考虑外还有回报家乡的意思，这也是项目能顺利执行的一个原因。沙角B项目也留下了一些教训。比如，由于特许经营期限较短，很多设施的设计寿命在移交给政府机构后需要重新建设。

　　探索阶段的项目都是投资人发起的，通过谈判方式和政府达成了一致，没有招标的过程。这些项目也是地方政府自发进行的，没有中央政府的关注、总结和大规模推广。

 

第二阶段——试点阶段

 

　　1994年到2002年是我国PPP发展的第二阶段——试点阶段。我是在这个阶段开始研究和从事PPP工作的，到现在整整20年了。国内学术界较早研究PPP也是从这个阶段开始的，清华王守清教授说他是在这期间到新加坡留学师从著名PPP专家进入PPP领域的。

　　PPP试点阶段的工作是国家计委推动的，是有组织的，这点不同于探索阶段各地摸石头过河的做法。1992年初邓小平南巡以及1992年底召开的十四大确立了社会主义市场经济体制，为基础设施市场化投融资改革提供了理论依据。1993年新一届政府成立后，国家计委开始研究投融资体制改革问题，包括BOT可行性问题。1994年国家计委选择了五个BOT试点项目——广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。1995年5月来宾B获得了国家计委的批准。由此可以确定1994年是BOT试点项目的起点，可以称为中国PPP元年。

　　1995年8月国家计委、电力部、交通部联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，为试点项目的实施提供了法律依据。这个通知是试点项目启动之后颁布的，从通知中可以看出，第一，电力部和交通部参与意味着BOT试点的重点是电力和交通项目；第二，外商投资意味着以外资为主。尽管如此，后来地方政府推出自己的BOT项目时，水务、燃气和区域开发等领域的项目，包括内资参与的项目，也是以这个《通知》为法律依据。在试点期间，联合国工业发展组织曾帮助国家计委和国务院法制办准备了一份《BOT法》草案但由于某种原因不了了之。

　　除了国家计委推出试点项目外，各地政府也推出了一些BOT项目，比较典型的有沈阳水厂TOT项目、上海黄浦江大桥BOT项目、北京第十水厂BOT项目、北京西红门经济适用房PPP项目、新疆托克逊电厂项目、北京肖家河污水项目、北京房山大学城项目等。

　　国家计委和地方的BOT试点项目涉及的行业是很多的，包括电力、自来水、污水、燃气、大桥、区域开发等。这些试点项目有的成功了，不仅签订了合同，而且合同得到了执行。有的失败了，部分没有签约就夭折了，部分签了合同但在执行期间终止了。无论成功还是失败，这些项目都为后来的BOT项目运作积累了重要的知识，脉络基本是：来宾Ｂ电厂—成都第六水厂—北京第十水厂—肖家河污水处理厂—西红门经济适用房，其中前两个项目侧重的是国际经验的引进，后三个项目的重点是国际经验的消化和本土化，其中第十水厂项目相当于从引进向消化的过渡项目，这些本土化的合同文本一直到现在仍被国内广泛参考，起到了准标准文本（准范本）的作用。

　　值得一提的是北京第十水厂BOT项目。尽管这个项目后来经历了工业企业外迁导致用水需求下降、原水来源—密云水库没水、申奥成功致使引水管道改线、南水北调上马、欧盟成立导致英国企业回防、法律变更等一系列历史事件，但这个项目在我国BOT发展史上是改变历史的支点项目。该项目是汪光焘副市长主持的，前期非常规范顺利，招标效果非常好，水价只有招标前预测水价的三分之一，深深的影响了汪市长的观念，使他意识到公用事业改革势在必行。在第十水厂草签协议后，他主张对第九水厂进行市场化改革。在第九水厂项目方案完成但没有实施时，汪市长调任建设部担任部长并很快启动了市政公用市场化改革工作，《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》于2002年底发布后，使BOT从2003年进入了一个新的阶段。