我国需构建统一协调的节能减排管理体制

问题三，节能减排管理体制运行的机制。一是节能减排管理机制和手段单一。据易碳家了解到，目前我国的节能减排管理手段主要以行政手段或指令性控制手段为主，如节能减排目标责任制、“三同时”制度等，市场化、社会化的管理手段相对较少，目前碳交易市场也仍处于试点过程中。行政手段由于强制性、高效性、易监督性等特点在完成节能减排目标方面作用明显，但随着市场经济的发展，其管理成本高、激励弱和随意性强的弊端也逐步显现。以“十一五”时期为例，中央通过将节能减排绩效与地方政府考核相挂钩的行政命令方式来约束地方政府进而约束重点企业，但由于地方高耗能企业的生产规模与地方财政收入直接挂钩，又缺乏相应的落后产能退出机制，使得企业和地方政府节能减排动力不足，出现“数字节能”和“数字减排”现象。二是节能减排管理缺乏公众参与机制。无论是在节能减排立法方面，还是在节能减排管理方面，我国都主要是政府主导，缺乏社会公众和非政府组织的积极参与。以能源行业为例，由于缺乏有效的法律程序制约，强大的行政权力与强势的能源巨头，可以在不经过民主论证和公众参与的情况下，自行决定能源规划、政策制定和重大项目审批，从而操控国家的战略资源。此外，公民的环境知情权、环境参与权、生命健康权也未得到有效保护，使得我国节能减排的管理缺乏有效的外部监督，容易滋生以环境污染换取经济利益的短视行为。 内.容.来.自：中`国`碳#排*放*交*易^网 t a np ai f an g.com

现有监督机制难以有效约束节能减排主体 本`文内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a npai fan g.com

难点一，既有部门利益格局短期内难以打破。据易碳家了解到，我国目前节能减排管理中存在的各部门间管理职能交叉重叠、多头管理，以及管理缺位、越位的问题，主要是由于长期以来形成的部门间利益分配格局难以改变造成的。以能源行业为例，2008年“大部制”改革中呼声较高的能源部最终没能推出，转而批准成立国家能源委员会和组建副部级的国家能源局，主要也是因多方利益难以平衡而形成的一种折中方案。能源行业长期处于电监会、发展改革委、商务部等部委的多头监管中，且又受中石油、中石化、国家电网公司等大型能源企业的制约，多方力量的制衡使得涉及既得利益的市场化改革举步维艰。各部门对投资、价格、生产规模等权力竞相争夺，但对项目的事中事后监督与管理，对环境质量、资源保护等职责却相互推诿，使得政府公共政策制定成本高、周期长，但效率却相对较低。 本/文-内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com

难点二，中央权益与地方利益的矛盾不好协调。据易碳家了解到，在节能减排过程中，中央和地方权益博弈的核心是中央节能减排的政策要求与地方政府GDP的利益诉求之间的矛盾。中央政府更多的是考虑通过节能减排实现科学发展，谋求全社会长期福利的最大化。而地方政府出于发展本地经济的冲动，往往会选择以牺牲部分环境利益来换取经济增长，消极执行或不执行中央的节能减排政策。如许多地方的高耗能行业（火电行业、钢铁行业、水泥行业等）的节能减排政策执行受到阻碍，甚至出现一些地方政府直接干预环境和安全执法的现象，主要就是受到以GDP为导向的政绩考核机制的影响。

难点三，行政管理体制改革中的“路径依赖”较难突破。在节能减排管理体制方面，我国仍保留着一些传统计划经济时代的观念和做法，主要体现在以下两方面：一是政府职能还未实现从“以经济建设为中心”向“以公共服务为中心”转变，环境保护、节能减排等公共服务职能虽然逐渐得到重视，但目前仍处于弱势地位，在许多地方仍存在环境保护让位于经济发展的现象；二是我国节能减排管理体制在运行机制方面暴露的诸如管理手段单一、公众参与机制缺失等问题，也与行政管理体制改革不彻底密切相关。市场手段、法律手段等在我国的重视程度还不够，行政命令、强制性手段仍然占据主导地位；公众参与、民主评议、非政府组织协调配合的多元化社会管理机制还没有建立起来，导致节能减排政策的制定和实施难以体现民众的意愿。

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