论“林业碳票”额外性

 

新修订的《中华人民共和国森林法》第六条规定，国家以培育稳定、健康、优质、高效的森林生态系统为目标，对公益林和商品林实行分类经营管理，突出主导功能，发挥多种功能，实现森林资源永续利用。对公益林和商品林实行分类经营管理”首次作为基本法律制度写入“森林法总则”一章。同时，还在“森林保护”“经营管理”等章节，对公益林划定的标准、范围、程序等进行了细化，对公益林、商品林具体经营制度做了规定。

 

林业分类经营管理体制可追溯到1995年，原国家体制改革委员会、林业部联合颁布的《林业经济体制改革总体纲要》中提出“森林资源培育要按照森林的用途和生产经营目的划定公益林和商品林，实施分类经营，分类管理”。1999年，《国家林业局关于开展全国森林分类区划界定工作的通知》要求各地开展森林分类区划工作。全国据此开展的首次森林分类区划界定。2003年，《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》明确提出：“实行林业分类经营管理体制。将全国林业区分为公益林业和商品林业两大类，分别采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。”1998年森林法修改时，规定五大林种中的防护林和特种用途林与其他三类林种采取不同的采伐和流转制度。

 

我国在林业分类经营管理体制下建立了公益林和商品林不同的经营和管理制度，施行不同的管理政策：对于公益林，林业政策核心是严格保护。一是严格采伐管理。公益林以发挥生态效益为主，除因科研、防火、有害生物防治等特殊需要以外，只能进行抚育、更新和低质低效林改造性质的采伐。二是公益林利用范畴有限。只有在符合公益林生态区位保护要求、不影响公益林生态功能、经科学论证等前提下，可以合理利用公益林林地资源和森林景观资源，适度开展林下经济、森林旅游等。

 

公益林对林权所有者特别是非国有公益林经营者权益造成了重大损失；公益林几乎无法经营，只能是保护，集体和个人所有的林地林木划入公益林时大都不知情，禁止了所有者林木处置权；如是公益林，集体、个人和社会资本是不愿意投资造林，几乎没有投资回报，对于国有的公益林来说全靠财政投资，中央和地方财政造林和经营投入是难以满足资金需求。公益林的管理体制严格的限制了林权所有者采伐林木获得收益，通过禁伐提高了森林蓄积量、增加了碳库；公益林的林权所有者只能通过获取有限的森林生态效益补偿弥补微不足道的损失。公益林的政策增加了我国森林碳库。

 

为此，我国林业分类经营管理体制下的公益林，其公益林自然生长条件下每年的净固碳量，就是每年新增的额外碳储量，对公益林来说基准线是0；林业分类经营的理论和实践已深刻的诠释公益林“林业碳票”的额外性。