强监管精准治碳：《意见》与《考核办法》开启新时代

颇具冲击力的节能降碳监管考核终于落地。

 

2026年4月11日，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》（以下简称《意见》）出台。4月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《碳达峰碳中和综合评价考核办法》（以下简称《考核办法》）。专家表示，从《意见》中的“缓批限批”、加强监管，到对地方政府的评价考核落地，这将直接终结过去“重审批、轻监管”的形式主义，开启强监管精准治碳新时代。

 

强监管精准降碳

 

进一步加强节能降碳监督管理，这是《意见》中最具“牙齿”属性的条款之一。

 

《意见》提出，进一步加强节能降碳监督管理。

 

这主要体现在三个方面：一是严格节能降碳审查评价；二是加强重点用能和碳排放单位管理；三是强化节能降碳全流程监管。北京中创碳投科技有限公司董事长唐人虎表示，这是《意见》中最具“牙齿”属性的条款之一，影响将非常深远。

 

首先，对地方政府而言，“项目审批权”将被重新定义。节能审查和碳排放评价权限不再是“一劳永逸”的行政权力，而是与地方履职能力挂钩的“动态资格”。其次，对企业而言，项目合规成本将系统性上升。《意见》强调“定期对节能审查和碳排放评价意见落实情况开展专项监督检查”，并探索“部门联合执法”，这意味着项目从立项、建设到运营的全生命周期都将处于监管视野之内。

 

《考核办法》明确规定，本办法适用于自2026年度起对各省（自治区、直辖市）党委和政府落实碳达峰碳中和目标任务，加快经济社会发展全面绿色转型进展情况的评价考核。

 

香港技术院新能源学部主任方俊彦告诉中国工业报，从《意见》中的“缓批限批”、加强监管，到对地方政府的评价考核落地，这将直接终结过去“重审批、轻监管”的形式主义，开启强监管精准治碳新时代。

 

建立全流程监管机制

 

关于如何强化全流程监管机制，《意见》已经勾勒出了“三维闭环”。

 

方俊彦表示，相较于过去，《考核办法》在顶层设计上展现了极高的治理智慧，其标志性意义体现在三个方面：

 

一是彻底完成“能耗双控”向“碳排放双控”的跨越。过去我们主要卡“能耗总量”，现在《考核办法》将碳排放总量、碳排放强度、煤炭消费总量、石油消费总量和非化石能源占比作为五大控制指标。

 

二是考核方式更科学：从“全国统考”变“自主申报+审核”。这次《考核办法》创新性地采用了“上下结合”的模式：由各省根据自身资源禀赋和产业结构自主制定碳达峰行动方案，经国家衔接审核后，作为对该省份的考核依据。

 

三是政绩观的重塑：直接与“官帽子”挂钩。《考核办法》明确规定，考核结果将作为地方领导班子和领导干部综合考核评价、选拔任用的重要参考。

 

北京中创碳投科技有限公司碳政策首席研究员李轶伟向中国工业报表示，关于如何强化全流程监管机制，《意见》已经勾勒出了“三维闭环”：

 

一是时间维度闭环：从项目审批前的“双审关”（能效+碳排放），到建设中的“变更管理”，再到投运后的“节能审查验收”，形成全链条管理。

 

二是空间维度闭环：从重点用能单位的“管理档案+分级披露”，到同类型地区的“指标比对分析”，实现横向可比、纵向可溯。

 

三是执法维度闭环：加强节能降碳监督检查与综合行政执法、特种设备监察、生态环境保护执法等的衔接协同，打破部门壁垒，形成监管合力。

 

李轶伟建议，地方尽快依托专业力量和数字化手段，建立碳双控大数据平台，实现能源供给端与消费端数据的实时归集和交叉验证，这是提升监管效能的关键基础设施。

 

方俊彦认为，要强化全流程监管，必须构建“数据+信用”的双轨机制。一方面，依托物联网和大数据平台，对重点用能单位的能耗指标进行常态化、同类型地区的横向比对预警；另一方面，建立能效和碳排放的分级披露制度，将违规用能行为纳入信用体系，并加强与环保、特种设备的联合执法。

 

中国环境科学研究院原副院长夏青表示，强化全流程监管机制的有效办法是在省级执行考核办法过程中，建立从省到市到行业到企业到产品的全流程监管机制。

 

通过考核监管大力推进节能降碳的方向已定，但在基层落地时，如何避免走样？对此，方俊彦表示，推进落实的关键在于“精细化”和“建机制”，打好组合拳：

 

第一套拳：摸清家底，打好数据基座。《考核办法》中特别强调了要建立重要数据动态监测预警制度。第二套拳：因地制宜，打好“先立后破”的时间差。各地要根据自己上报的行动方案找节奏：在增量上，坚决遏制“两高”项目盲目上马；在存量上，有序推进传统产业的节能降碳改造。把新能源先立起来，再逐步退出化石能源，确保能源安全不断档。第三套拳：激活市场，让减碳成为有利可图的事业。通过绿色金融、碳资产质押等市场化机制，让那些提前完成降碳目标的企业能实实在在地赚到钱。用利益去驱动企业转型，比单纯的行政命令更高效。

 

多方持续发力久久为功

 

切实加强全社会节能降碳内生动力，持续支撑全民降碳行动。

 

当前，推进节能降碳也存在一些现实难点有待破解。唐人虎表示，难点主要集中在三个层面：

 

一是“算不清”——碳排放核算能力薄弱。《意见》提出“完善国家及省级地区能源和碳排放年报、快报制度”，但基层的专业人才和数据基础设施仍然严重不足。

 

二是“管不住”——监管能力与监管任务不匹配。《意见》提出“加强节能降碳监督检查与综合行政执法、特种设备监察、生态环境保护执法等的衔接协同”，但跨部门协同机制的真正落地还需要更细化的操作指引。

 

三是“动力弱”——市场激励机制尚不完善。虽然《意见》提出差别化电价、税收优惠、绿色金融等政策支持，但很多企业感受到的仍然是“约束多、激励少”，节能降碳的经济收益尚未充分显性化。

 

为此，唐人虎建议，需要在多个方面持续发力：

 

第一，夯实“碳账本”基础。地方政府应尽快建立“省—市—园区—企业”四级碳排放台账，对年排放量较大的重点单位配置能碳管理信息平台，实现数据实时采集。这是所有政策落地的前提。

 

第二，强化“碳成本”信号。通过完善差别化电价、碳市场扩容、绿证交易等市场化机制，让碳排放真正变成企业的“内部成本”而非“外部成本”，倒逼企业从“要我节能”转向“我要节能”。

 

第三，培育“碳服务”生态。《意见》提出“积极推行市场化节能降碳服务”，建议地方政府通过政府购买服务、合同能源管理等方式，培育本地节能降碳服务市场。

 

第四，重视“碳人才”培养。《意见》专门提出“创新人才培养模式，优化能源管理、节能降碳领域相关学科专业设置”。

 

方俊彦表示，政策落地最大的痛点是“资金”与“认知”的错位。为此，需要从三方面发力：第一，研究设立国家低碳转型基金，引导金融机构开发基于碳资产的多元化金融产品，让绿色技术能融资、易融资。第二，优化高校能源管理相关学科设置，为企业定向培养懂行的人才。第三，用好差别化电价、阶梯电价等经济杠杆，让高耗能真正付出高代价，让节能降碳的企业获得实实在在的电价红利，用利益驱动自觉。

 

夏青强调，有两方面工作值得格外重视：一是参与引领国际治理，宣传中国绿色转型，依托国际标准认证，确保中国降碳成果获得国际认可。二是切实加强全社会节能降碳内生动力，持续支撑全民降碳行动。