我国碳市场建设问题及对策建议

随着我国2030年前碳达峰、2060年前碳中和目标的临近，全球绿色低碳发展正重塑经济格局。当前国际碳市场金融化、国际化趋势显著，欧盟CBAM等机制正重塑全球贸易格局。相比之下，我国碳市场在行业覆盖、定价机制等环节存在短板。亟须提升市场效率与国际话语权，以推动产业绿色转型，应对全球气候治理新形势。
一、我国碳市场建设现状
（一）顶层设计持续优化，运行机制初步建立
2021年9月，中共中央、国务院发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，从顶层设计上明确了做好碳达峰碳中和工作的主要目标、减碳路径措施。在“双碳”目标的战略引领下，一个系统完备、协同高效的碳市场政策体系正在加速成熟，为全国碳市场的稳步扩张和深化运行提供了明确的行动指南与制度支撑（见表1）。
       表1 近三年我国碳市场的主要顶层文件

序号	发文日期	发文机构	文件名称	内容
1	2023年12月27日	中共中央、国务院	《关于全面推进美丽中国建设的意见》	进一步发展全国碳市场，稳步扩大行业覆盖范围
2	2023年10月19日	生态环境部、国家市场监督管理总局	《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》	我国温室气体自愿减排交易的基本制度
3	2023年11月13日	国家发展改革委等部门	《关于加快建立产品碳足迹管理体系的意见》	首次从国家层面系统规划产品碳足迹管理工作
4	2024年1月25日	国务院	《碳排放权交易管理暂行条例》	为全国碳排放权交易市场运行管理提供明确法律依据
5	2024年6月4日	生态环境部联合14个部门	《关于建立碳足迹管理体系的实施方案》	系统推进碳足迹管理体系建设
6	2025年5月24日	中共中央办公厅、国务院办公厅	《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》	我国碳市场专业领域第一份中央文件

在顶层设计不断完善的同时，具体的实施机制与地方先行先试的探索也为全国碳市场建设提供了坚实基础。生态环境部分别在2023年和2025年发布《关于公开征集温室气体自愿减排项目方法学建议的函》（环办便函〔2023〕95号）和（环办便函〔2025〕98号），同时发布了配套的编制大纲，明确了方法学征集领域、编制原则、编制内容等，为规范和帮助各单位更好编制方法学提供了指导。自2011年国家发展改革委办公厅发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》（发改办气候〔2011〕2601号）以来，北京、上海、天津等8个试点地区开展了富有成效的创新探索，在扩大覆盖范围、完善市场调控机制、创新监管手段、健康有序发展碳金融等方面先行先试，为全国碳市场建设发展探索经验。 本*文`内/容/来/自:中-国-碳^排-放“交|易^网-tan pai fang . c o m
（二）国内市场建设加快推进，多领域取得显著进展
一是市场覆盖与活跃度不断提升。全国碳市场覆盖范围已从发电行业扩展至钢铁、水泥等高耗能行业，年管控碳排放量跃升至80亿吨，在带来显著配额缺口的同时，也与重启的自愿减排交易市场共同加速了全国降碳进程。自2024年起，全国碳市场将履约周期由“两年一履”缩短为“一年一履”，控排企业履约压力增加，有效促进了市场交易活跃度。同年，全国碳市场成交额达181.14亿元，同比增长25.41%，成交均价为96元/吨，同比上涨41%。
二是碳金融创新持续深化。2021年11月，中国人民银行推出专项碳减排支持工具，为符合条件的碳减排项目提供优惠资金支持。目前，全国碳市场以及北京、上海、湖北、广东等地方试点碳市场已相继推出以碳排放配额为标的物的碳远期交易产品，推动碳资产市场化定价与风险管理。同时，全国近三分之一省份已开展林业碳汇保险创新试点，通过金融手段增强林草碳汇项目的稳定性和融资能力，助力生态价值转化与碳汇能力提升。 本文`内-容-来-自；中_国_碳_交^易=网 tan pa i fa ng . c om
三是碳足迹管理体系加快建设。2025年1月，国家温室气体排放因子数据库（第一版）正式上线，作为该因子库建设关键模块的“产品碳足迹因子模块”已完成初版设计。截至2025年9月，碳足迹核算国家标准已涉及水泥、石材、光伏玻璃产品、畜产品、电解铝、化学纤维、塑料制品、照明产品、内燃机和房间空调等10类产品。
四是循环经济助推碳市场快速发展。中国循环经济协会发布报告显示，到2025年底，循环经济对中国碳减排的综合贡献率超过30%。在实践层面，成都市通过“碳惠天府”机制中资源节约类碳减排项目方法学开发，允许废塑料、废电器电子产品等项目参与区域碳市场交易。在国际层面，欧盟《新电池法》要求电池需标注碳足迹等级，而等级高低将成为影响市场竞争力的关键因素。据宁德时代预测，在循环经济模式下，电池制造的碳足迹可降低20%～30%，显著增强产品在国际市场中的竞争力。
（三）国际碳市场呈现多元化与互联趋势
一是全球碳排放权交易体系加速建设。根据世界银行发布的《碳定价发展现状与未来趋势2025》报告，目前碳定价覆盖了全球约28%的温室气体排放，已实施43项碳税和37项碳排放交易体系（见表2）。尽管碳定价收入略有减少，但全球范围内的碳排放交易体系和碳税仍产生了超过1 000亿美元的收入。
        表2 全球主要碳排放权交易体系建设进展一览表

国家/地区	内容
欧盟	排放交易体系（EU ETS）自2005年运行，是全球最大、最成熟的碳市场之一，覆盖电力、钢铁、水泥、化工和航空等行业。2020至2030年间预计带来约400亿欧元收入。
英国	2021年启动独立英国排放交易体系（UK ETS），并计划于2027年推出本国版碳边境调节机制（CBAM）。
巴西	2024年12月批准法律框架，计划未来五年内实施碳排放权交易体系，并与国内碳信用挂钩。
土耳其	气候法案已提交议会，草案为其建立碳排放权交易体系奠定法律基础，预计2026年启动试点阶段。
印度	2024年中制定法规，推进基于费率的碳排放权交易体系运行，以降低工业排放强度为目标，不设绝对总量上限。
韩国	东亚首个实施全国性强制性碳排放交易体系（K-ETS）的国家，自2015年启动。
菲律宾	众议院提出法案，旨在建立碳排放交易体系。

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二是碳边境调节机制影响扩大。为应对“碳泄漏”风险，欧盟于2023年率先实施碳边境调节机制（CBAM），对进口商品依其碳排放量征收相应费用，以保护区域内企业的竞争力。英国政府也已明确将于2027年实施本国的CBAM，澳大利亚、加拿大、日本、土耳其等国家也在积极研究引入碳边境调节措施的可行性。此外，泰国气候法案草案纳入类似欧盟CBAM的条款，智利则计划于2029年前研究针对外贸高排放行业实施碳边境措施。
三是国际合作与市场连接取得进展。2024年11月11日，第29届联合国气候变化大会（COP29）各缔约方就《巴黎协定》第六条第四款机制（6.4条）下的碳信用创建标准达成共识，为全球碳信用市场的诚信与透明运作奠定重要基础。2025年5月，欧盟与英国共同宣布推进双方碳排放交易体系（ETS）的连接工作，对方辖区的商品可互免欧盟与英国碳边境调节机制税费。我国通过签署协议与备忘录，推动与“一带一路”国家在碳市场政策、标准等方面的互认衔接。 本`文-内.容.来.自：中`国^碳`排*放*交^易^网 ta np ai fan g.com
二、我国碳市场四方面挑战亟待破解
（一）制度建设和执行体系尚不健全
一是制度设计有待完善。尽管国内强制碳市场覆盖了钢铁、水泥、电解铝行业，但覆盖范围仍旧较窄；且纳入门槛偏高，将年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量的单位作为重点排放单位纳入市场管理，导致一些排放量较小但具有减排潜力的企业被排除在外。此外，针对资源循环利用等具有显著减排效益的领域，缺乏将其产生的碳减排效益与全国碳市场连接的专项机制设计。
二是基础支撑体系欠缺。支撑碳核算的基础数据库建设滞后，国家温室气体排放因子数据库在资源循环领域存在空白，废弃物处理板块也仅涵盖了废水处理、生物处理和垃圾焚烧三个领域的排放因子。中国核证自愿减排量（CCER）也面临众多领域方法学缺失的现状，导致减排价值难以量化并进入碳市场交易。此外，资源循环产业与碳市场政策衔接不足，缺乏针对再生材料使用的碳足迹激励与认证体系，制约了协同减排效果。 本文`内-容-来-自；中_国_碳_交^易=网 tan pa i fa ng . c om
三是执法能力建设有待加强。基层碳市场监管力量薄弱，环境执法人员常“身兼多职”，职能分工不明确，专业技术支持团队有限，碳减排数据真实性和可靠性不足，对数据造假、核查失真等新型违规行为约束力有限。更重要的是，针对资源循环等新兴领域碳减排数据的监测、报告与核查规范缺失，为未来相关碳信用产品的数据真实性与可靠性埋下风险隐患。
（二）碳金融创新活力不足
一是碳金融产品创新与供给不足。当前，我国碳金融产品以碳排放配额、核证自愿减排量等基础原生产品为主，而碳债券、碳质押、碳抵押等更具灵活性的创新衍生品发展显著滞后，大多仅经零星尝试但未能推广，未能实现常规化、规模化应用。产品种类的单一性与结构的简单化，导致其专业性与可得性均显不足，难以有效引导社会资本投向资源循环利用等关键低碳领域，无法满足实体经济重点领域转型的多元化融资需求，制约了碳金融服务供给的深度与广度。 本+文`内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a np ai fan g.com
二是碳金融市场基础设施与能力建设滞后。尽管我国已建立全国碳排放权注册登记系统，但其功能主要服务于配额交易，未能全面覆盖并对接各类低碳项目与碳资产，导致对全国碳资产底数的掌握不够充分，难以精准引导金融资源流向低碳发展的关键环节。同时，市场中专业的金融机构与中介机构数量有限，其在资源循环利用等领域的碳资产识别、估值和风险管理能力明显不足，服务质效有待提升，这从根本上削弱了碳金融资源优化配置的效率与效果。
三是碳金融制度与人才保障缺失。在制度层面，我国尚未构建起一套完整的、专门适用于碳金融发展的法律法规体系，无法为碳金融资源的有效配置与市场各方的合法权益提供强有力的法律保障。在人才层面，碳金融风险管理专业人才的培养、供应与储备机制存在空白，现有人才队伍规模与能力均与低碳产业的巨大发展潜力严重不匹配，导致风险防控能力薄弱，从长远上制约了碳金融的创新活力与可持续发展能力。

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（三）碳核算基础能力与价值实现机制存在短板
一是在基础数据层面，碳排放核算精度有待提升。当前的碳核算工作主要依赖基于行业平均水平的排放因子法，该方法难以准确反映企业实际排放情况，存在显著偏差。同时，碳监测工作仍处于试点阶段，仅覆盖重点行业，尚未建立全面、实时的碳排放监测网络，导致基础数据的准确性和时效性无法满足市场定价与监管需求。
二是在标准体系层面，碳足迹核算缺乏统一规范。我国尚未建立权威统一的本土化碳足迹因子数据库，现有数据存在一致性与可靠性问题。国际主流数据库中的中国数据占比不足，且多直接采用欧洲或全球平均值，缺乏代表性。2025年1月，生态环境部会同国家统计局、国家能源局发布2023年电力碳足迹因子数据，明显小于国外数据库的中国默认数值。此外碳足迹核算领域还存在着多种标准并存、核算规则不统一的情况。 本`文@内-容-来-自；中_国_碳排0放_交-易=网 t an pa ifa ng . c om
三是在价值实现层面，碳减排价值认证与互认机制缺失。实践中我国尚未建立受国内外广泛认可的碳足迹与减排量认证体系。当前，碳市场、绿电交易与CCER等机制间缺乏统一的减排价值认证标准与互认规则，导致减排量无法跨机制顺畅流通，且存在重复计算风险，尤其使得资源循环利用等新兴领域项目的减排效益难以被科学认证和市场化兑现。
（四）国际化发展与外部挑战应对不足
一是国际碳定价话语权缺失制约应对能力。当前缺乏与国内产业发展阶段相适应的碳价调控机制与国际衔接路径，难以平衡国际压力与国内产业承受力。由于我国碳价显著低于欧盟，依据CBAM“按欧盟碳价核算、再扣除本国已付成本”的规则，我国出口产品因抵扣额少而缴纳高额差价碳税。若强制提高碳价将增加企业环境成本，影响产业绿色转型进程，特别是化工、造纸等尚未被纳入碳市场的碳密集型行业面临较大转型压力。 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
二是碳核算标准国际互认度低弱化谈判基础。我国碳排放数据库构建尚不完备，产品碳足迹追溯系统处于初建阶段，碳排放数据的国际影响力与可信度不足，致使碳领域国际谈判缺乏有效依据和抓手。例如，欧盟碳边境调节机制以绿电的环境权益被重复计算为由，不认可我国电力碳排放因子。我国尚未建立起国际公认的碳核算标准体系，直接影响出口产品竞争力。
三是碳市场制度型开放不足限制国际竞争力。虽然国际碳市场呈现金融化、多元化发展趋势，但我国碳市场在制度型开放方面存在明显短板。境外机构参与度低，人民币计价的碳金融产品国际吸引力不足，缺乏与“一带一路”共建国家等建立碳市场链接的实质性举措。在全球碳市场规则制定中，我国的话语权与碳排放总量和市场规模不匹配，难以有效参与国际碳市场规则制定。同时，针对欧盟碳边境调节机制等绿色贸易壁垒，我国缺乏国家层面的专项应对指南和行业级解决方案，企业应对能力明显不足。

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三、对策建议
（一）健全制度规范与标准体系
一是扩大行业覆盖与优化准入。建议在稳步将化工、建材等高排放行业纳入碳市场的基础上，进一步降低年度排放门槛，使更多具有减排潜力的中小企业有机会参与。同时，应探索建立资源循环利用行业与碳市场的专项衔接机制，针对再生金属、废旧电池回收等领域特点，设计更科学、灵活的市场准入与参与机制，提升该类项目产生的碳减排效益在碳市场中的认可度和流动性，增强市场活力与行业代表性。
二是强化政策协同与资金保障。加强碳市场与绿色产业、财政、金融等政策的联动，明确将资源循环利用项目纳入绿色金融与转型金融支持范围。积极运用碳减排支持工具、技术改造专项资金及循环经济发展专项等，对符合条件的企业和项目提供贴息、风险补偿等多元化资金支持。推动金融机构开发针对循环经济领域的绿色信贷、债券和保险产品，鼓励社会资本参与投资，为重点领域碳资产开发和低碳转型提供资金保障。 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
三是加快方法学开发与更新。围绕全国碳市场与自愿减排市场建设需求，加快重点行业减排方法学的制定、修订和互认进程。联合科研机构及龙头企业，重点开发退役风光器件、废塑料化学回收等优势循环经济领域的国家方法学，推动其纳入地方试点碳市场和CCER体系。配套设立方法学专项研发资金和数据系统建设支持计划，提升碳减排核算的规范性、透明度和碳金融服务的可信度。
四是夯实数据质量与监管能力。进一步明确各级主管部门碳市场监管职责，推动设立专职岗位并加强基层能力建设，引入区块链、物联网等数字技术，构建全过程可追溯的数据管理平台，提升数据的真实性、透明度和可核查性。加快出台针对碳排放数据造假、CCER项目开发及交易违规等行为的认定标准、处罚细则和信用惩戒机制，强化执法力度，筑牢碳市场数据质量和公信力的制度防线。 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com
（二）强化碳市场要素支撑与能力建设
一是创新碳金融产品与服务机制。引导金融机构基于碳资产属性，积极开发碳债券、碳远期、碳基金等多元化金融工具，探索开展基于未来碳收益的绿色信贷和融资服务。商业银行还可以联合政府、企业等机构，共同发起设立绿色产业投资基金，重点投资新能源、节能环保、资源循环利用等绿色产业。同步完善碳金融第三方认证与评级体系，建立统一、透明的低碳项目评估标准，增强碳金融市场信息披露和公信力。
二是加强能力建设与跨区域协同。支持组建资源循环行业碳交易合作联盟，系统开展企业碳管理培训、碳排放数据校核、碳资产开发等公共服务，提升中小企业碳市场参与意愿和能力。推动建立跨省份碳市场能力共建与信息共享机制，鼓励区域间碳交易基础设施互联互通，减少市场碎片化，提升全国碳市场的整体效能与包容性。依托权威机构加快培育一批高水平碳金融评估认证中心，加强专业人才引进与梯队建设，为碳金融市场健康发展提供坚实支撑。

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三是打造可复制、可推广的碳减排示范模式。搭建集成实时监测、精准核算与可信存证功能的碳足迹数据平台，开展试点示范，探索形成可核查、可认证碳减排量的方法。同时，鼓励各级政府与国有企业在开展大型活动、总部基地和园区建设项目中打造近零碳示范项目，强化公共机构在碳中和行动中的引领作用。建议在全国范围内择优支持建设一批资源循环利用碳减排标杆项目，重点推广“回收—再生—碳追溯”全链条可控模式。
（三）深化碳市场国际化发展与对外合作
一是增强碳壁垒应对能力。加强面向国际经贸的重点产品碳足迹因子研究，增强应对绿色贸易壁垒的能力。我国应深入依托欧盟碳边境调节机制的核心架构，积极推动构建国际统一且高度透明的碳关税机制。构建与国际接轨的碳足迹核算、认证和标识体系，加快建设面向再生材料、新能源汽车等重点出口产品的碳足迹背景数据库。积极参与并主导国际标准制定，联合行业协会和龙头企业，开展出口产品碳足迹对标与碳关税策略专题研究。
二是推动中国标准“走出去”。依托中国—上海合作组织绿色产业合作平台，推动跨境碳足迹核算规则成为区域规范。支持龙头企业在东盟、“一带一路”等重点区域开展碳标准推广、能力建设与技术合作，积极推动双边或多边互认，增强我国在循环经济碳核算领域的国际规则话语权和软实力输出。
三是探索国际碳市场联接。主动参与国际碳市场规则构建，探索与国际自愿碳市场在规则与信用互认上的衔接机制。深化国际碳价比对与趋势研究，拓展国内CCER参与全球碳信用交易的路径。由国家主管部门主导，支持行业龙头企业依托其产业实践，为国际谈判提供案例支撑，并与国家级交易机构合作开展国际对接先行试点。同时利用“一带一路”绿色发展国际联盟等平台，与共建国家开展政策对话，互认与衔接碳市场标准，提升我国在全球碳信用供给与定价中的影响力。

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来源：冯家祥 王镇 赖银标（中国资源循环集团有限公司）/文，首发刊载于《科技中国》杂志2025年第12期 科技与经济栏目
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