碳排放权交易是以市场手段控制碳排放更有效的工具

近日，生态环境部发布《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》，标志着全国碳排放权交易市场自启动交易以来的首次扩围正式开启。回顾相关政策历程可以发现，我国在控制碳排放方面，最终采用了碳排放权交易这一工具而非碳税工具，与我国统筹经济社会发展和生态环境保护有着密切的关系。

 

早在2013年，财政部、原环境保护部等部门联合向国务院提交的环境保护税立法申请送审稿中并没有提及碳税，而在同年国务院法制办根据部分专家学者和“两高”行业及相关协会的征求意见完成的送审稿修改稿中新增了二氧化碳税目。不过在2015年公开的环境保护税法征求意见稿以及2016年经第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的环境保护税法中，已不见二氧化碳税目。2015年6月30日，我国向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交的《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》文件中也没有碳税相关内容。

 

笔者认为，我国没有采用碳税制度，而是凸显和强化碳排放权交易、碳汇、碳捕集和封存等工具，是有自身的立场和理由的。在碳排放权交易制度下，“有钱不一定排得起”（价格由可供交易的排放权指标和需求量决定），“有钱不一定能排”（不一定买到排放权指标）；而碳税制度下，“有钱就能排”。因此，前者是优于后者的。

 

征收碳税的实质是通过环境产权界定和环境产权再分配，将“负外部性”问题“内部化”，也即私人成本“逼近”社会成本，从而迫使其节能减排以达到减少碳排放的目的。征收碳税的初衷是有利于控制碳排放的，但是在具体的实践路径和政策工具选择上，却忽略了碳税自身的局限性以及碳排放权交易等替代和互补机制因素。

 

碳排放权交易与碳税在流量控制环节通过减少碳排放产生替代与互补效应，碳汇、碳捕集和封存等工具与碳税在存量控制环节通过降低碳含量产生替代与互补效应。理论上，碳税的功能作用与其替代与互补机制呈负相关关系。若替代与互补机制相互啮合、功能匹配，碳税的生存空间自然也就不复存在了。

 

任何一个国家的经济成长都有一定的阶段性。我国当前阶段的经济政策必须将发展经济放在首要位置。纵观世界各经济发达体，当GDP年增长率下降到4%以下的时候才会实现碳排放总量的净下降。可见，开征碳税会提高我国产品的生产成本，影响到我国出口产品的国际竞争力，不利于经济增长。

 

建立碳税制度需以充分完善的能源价格形成机制做支撑。目前，我国主要由市场决定价格的能源价格形成机制还存在堵点，能源价格还缺乏弹性和灵活性，并不能真实反映市场供求关系。在这种情况下，适应于市场定价机制的碳税制度极易被“看得见的手”对冲，碳税经济效应大打折扣。而碳排放权交易制度就不存在这一问题。基于全国碳排放权交易市场的碳定价机制正逐渐完善，有利于促进碳减排的价格支持政策正在进一步探索，都对碳排放权交易制度提供了利好条件。

 

建立碳税制度有赖于我国现行税制结构的优化调整。根据国际惯例，在税制设计中，为了达到同一政策目标而对同一计税依据设置不同税种的做法是不妥当的，将导致重复征税。我国现行的资源税、消费税和燃油税均包含了减少碳排放的因素，因此，即使将来我国确有必要建立碳税制度，也需要对现行税制结构进行优化调整，以排除功能交叉重叠和重复征税的因素。