合理切分水资源蛋糕乃重中之重

    国水利部政法司副司长王治近日表示，建立健全用水总量初始分配制度有助于让各地居民将水资源看成私有物品而加以珍惜，目前已经在内蒙古、宁夏、湖北等7个省区开展了水权试点，“由于水资源的流动特殊性，水权制度制度的设计十分复杂，制度的设计需要十分慎重，要以试点的进展情况为依据。”

　　

　　中国的水安全承受着国家工业化、城镇化快速推进以及全球气候变化的多方影响，传统的治水理念和用水方式，已难以适应当下的发展要求。国家水资源“家底”面临着保障十几亿人口的用水、撑起世界第二经济体前行的艰巨使命，时代呼唤中国构建新型大国“水战略”以应对“水困局”挑战。

　　

　　“传统的水利发展方式已经难以适应新形势。”水利部部长陈雷认为，要推进水治理体系和治理能力现代化，实行最严格的水资源管理制度，加快实现从供水管理向需水管理转变，从粗放用水向高效用水转变。因此，建立健全水权制度是水利领域的重点改革任务之一，水权制度建设的核心是水资源使用权的确认和流转。完善这项制度是为了更好地发挥市场在水资源配置中的作用，提高水资源利用效率与效益。

　　

　　新的“水战略”，是现实发展的必然之需。为摆脱“水困局”，中国各地、各阶层都在探索新型“水战略”。

　　

　　缺水，一种常态

　　

　　曾经，河南省新密市水务局局长徐少敏备受找水之苦。站在当地李湾水库岸边，他介绍说，这是全市唯一的水库，如今水量处于死水位以下，丧失了供水功能。新密隶属于郑州，人口约80万，在河南这个农业大省，新密以工矿业闻名。工矿业的发展和人口的城镇化，使新密的用水量大增。显然，眼前的水库已无力支撑，当地只有不停地抽取地下水。

　　

　　徐少敏说：“2014整年，新密地下水位平均下降了15米，严重的地方甚至下降了30多米。”这直接导致了供水危机的爆发。去年5月，新密三分之一城区约10万居民大面积停水。直到现在，由于供水量有缺口，高楼层住户仍然无水可供。

　　

　　新密的处境是全国水资源短缺的一个缩影。近年来，河南等省年年干旱；整个华北平原已形成巨大的地下水漏斗；全国相当数量的河流不是水量不足甚至断流，就是污染严重；一些重要的湖泊水面大幅萎缩，南方丰水区也开始遭遇缺水之痛……

　　

　　缺水是与用水量的快速增长相伴而生的。

　　

　　据公开资料，2011年我国用水总量超过6000亿立方米，是新中国成立时的6倍。其中，工业用水从24亿立方米增加到1462亿立方米，增长60倍；生活用水从6亿立方米增加到790亿立方米，增长131倍。

　　

　　近些年，我国农业用水基本维持稳定，工业、服务业、生活用水增加极快，尤其是随着城镇化的发展，人们生活水平提高、生活方式改变，用水量与日俱增。1997年—2011年间，我国生活用水年均增长率约为3.0%，其中城镇生活用水年均增长5.2%。

　　

　　中科院地理科学与资源研究所研究员贾绍凤说，我国水资源总量虽然丰富，可是人均不多，用得多，污染还很严重，这让水资源短缺在我国成了一种常态。

　　

　　遭遇“地方割据”

　　

　　由此，随着水资源对地区发展的限制作用逐渐凸显，你方唱罢我登场，许多专家表示，水资源管理实际上进入一个“地方割据时代”。

　　

　　由于水资源的稀缺性，常常是一地引调水工程得到批复，马上会引起流域内其他省区的比附或反对，矛盾很难协调。水资源是一个系统，牵一发而动全身，一些引调水工程甚至是下游为了解决上游引调水工程负面影响的无奈之举。

　　

　　除了争水，一些跨区域引调水工程也常常因为用水补偿和生态补偿等问题引发纠纷。四川省的“引涪济平”就因水资源补偿费和取来的水如何分配等问题多年争议不断，曾一度造成工程管护难以为继。

　　

　　引调水乱象的背后，是地方利益的博弈，与水资源的确权难也有关。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，探索建立水权制度，开展水域、岸线等水生态空间确权试点，遵循水生态系统性、整体性原则，分清水资源所有权、使用权及使用量，但在实际操作中却难点重重。

　　

　　长江水利委员会水资源局调配处处长管光明说，水具有很强的流动性，并且一条河流水量会因年份不同而有差异，确权十分复杂和困难。目前各地、各流域对水资源的分配主要是靠取水口许可管理，但基本是一笔糊涂账。这在一定程度上助长了引调水乱象。

　　

　　“蛋糕”怎么切？

　　

　　水权交易可以让水资源富集地区将节余的水资源卖出去，不仅能解决缺水地区之苦，还能给卖方带来经济收益，如何分配水资源“蛋糕”，被多方关注。

　　

　　江西省水利厅水资源处处长谢元鉴说，江西省境内每年水资源量为1565亿立方米，国家给江西划定的水资源使用量目前是250亿立方米，只有江西水资源总量的约14%。“江西指标明显偏低，仅能满足自己需求，这样造成跨省交易空间很小，无法实现盈利。”

　　

　　“水权交易，交易的不仅是水量，也包括水质。”谢元鉴认为，良好环境保护下的大量优质水资源无法进行跨省水权交易，对保护生态的省份是一种打击。跨省水权交易在一定程度上也是利用市场机制对生态保护良好地区的一种生态补偿举措。

　　

　　不但省际水量分配难以平衡，而且水权分配越到基层越具有复杂性，各方利益难以全面照顾，盲目推行水权分配甚至可能影响社会稳定。

　　

　　内蒙古自治区水利厅水资源管理处处长王宝林说，国家对省际水权确权工作进行后，各省份还要将此项工作向市县延伸，但在进入直接用水对象上，将面临不小的挑战。

　　

　　“农村集体自建水塘、水库量大面广，涉及小型水利工程设施产权、农村土地使用权，水权的确权需要在摸清现状、排除纠纷基础上进行。”中国水利经济研究会理事长李晶说。

　　

　　江西省高安市石脑镇有10座小型水库以及134座山塘水库，其中有近20%存在产权纠纷。“有多个村民小组共用一个山塘水库的，有几个行政村共用的，有私人在集体土地上建库的，也有私人租山筑坝建的，这里面的水要怎么确权，还没有可参照的做法。”石脑镇水务站站长汤国良说。