一、热点关注
徐玉环（咨询类 上海济邦投资咨询有限公司）：本级政府全资或控股的国有企业以社会资本身份参与本级PPP 项
目的利弊有哪些？相应的建议及法律政策依据或理由是什 么？
二、交流实录
杨捷（政策类 云南省财政厅政府和社会资本合作中心）：关于本级国有企业是否可以参与本级 PPP 项目，其实质在于本级国有企业参与是否会产生与现行PPP 政策目标相
背离的重大风险。从现行政策文件关于此问题的规定来看， 首先，财政部于 2014 年出台的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113 号）第二条明确规定：“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。随后，国务院办公厅于 2015 年出台的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见 的通知》（国办发〔2015〕42 号）第二条明确指出“鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务”，第十三条明确指出“对已经建立现代 本文`内-容-来-自；中_国_碳_交^易=网 tan pa i fa ng . c om
企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系”。最后，财政部于 2019 年出台的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕 10 号）第三条第二款明确规定：“各级财政部门要将规范运作放在首位，严格按照要求实施规范的 PPP 项目，不得出现以下行为：本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为 社会资本参与本级 PPP 项目的”。根据以上政策性文件可以看出，国家已经明确本级政府的融资类平台公司不能作为社会资本方参与本级 PPP 项目。但是，本级政府的非融资平台类国有企业是否可以作为社会资本方参与本级 PPP 项目，目前没有明确的政策文件说明。 本+文`内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com
关于本级政府的非融资平台类国有企业作为社会资本方参与本级 PPP 项目的优劣势分析，虽然本级非融资平台类国有企业以社会资本身份参与本级PPP 项目并未受到政策限制，但从国家推行 PPP 的初衷以及防范地方政府债务的角度， 仍然需要具体分析其优劣势。关于优势分析，两点认识供参考。一是有利于推进国有企业改革。各级政府所属非平台类国有企业与政府之间既有纯粹市场化的关系，也有一定的支 本*文@内-容-来-自；中_国_碳^排-放*交-易^网 t an pa i fa ng . c om
持和扶持关系。允许本级政府所属非平台类国企参与本级政府所属PPP 项目的正常竞争，有利于当地国有企业加快改革、做大、做强。二是有利于发挥属地化优势。本级非平台类国有企业基于与当地政府的父子、母子关系，具备与政府协调沟通的天然优势。同时，依靠其多年的经营经验，对本级金融市场、劳动力市场、建筑市场等都比较熟悉，可以更加有效的控制项目成本，挖掘项目潜在收益。关于劣势分析，三点认识供参考。一是不利于政府职能转变。本级非平台类国有企业一般为当地政府直属企业，如果本级非平台类国有企业作为社会资本参与本级 PPP 项目，在项目公司经营管理决策的问题上仍会受本级政府影响，难以达到国家推行 PPP 模式旨在加快政府职能转变、发挥市场机制作用的内在要求。二是不利于风险合理分配。PPP 模式是供给侧结构性改革的产物，是一种市场化配置资源的运营方式，更强调主体的市场化、风险的合理分配。如果本级非平台类国有企业作为社会资本参与本级PPP 项目且国有企业的经营活动仍受政府实质性影响的情况下，项目运作实质上还是政府在把控，项目风险没有发生实质性转移，不利于项目风险的合理分配，背离了国家推行PPP 模式的初衷。三是不利于政府债务管理。PPP 项目的公益性和非经营性特点决定了多数项目的收入依赖于政府付费或缺口补贴，其支付主体多数为本级财政，而本级非平台类国有企业财政主体也为本级财政。如果本级非 内.容.来.自：中`国`碳#排*放*交*易^网 t a np ai f an g.com
平台类国有企业作为社会资本参与项目，在同一个财政主体的资金体系下，容易出现以 PPP 项目的融资行地方融资平台之实的情形，长久来看也容易形成地方政府的隐性债务问 题。
综上，两点建议供参考。一是建议本级政府的融资类平 台公司不得作为社会资本方参与本级 PPP 项目。二是本级非融资平台类国有企业以社会资本身份参与本级PPP 项目并未有明确政策依据，且具备一定的优势，但建议不要成为项目 公司的唯一股东或者控股股东，而是以适当的方式及合适的股权比例与其他有实力的非本级社会资本组成联合体共同 参与 PPP 项目。
周兰萍（法律类 北京市中伦（上海）律师事务所）：
首先，关于政府融资平台或者国有企业作为社会资本参与本级 PPP 项目的规范性文件。一是财金 113 号文规定：社会资本“不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企 业”。二是国办发 42 号文规定：“对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政 府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目”。三是财金 54 号文规定：“地方政府 禸嫆@唻洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
融资平台公司不得作为社会资本方”。四是财金 10 号文规定：“本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参 本+文内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 ta np ai fan g.com
股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业不得作为 社会资本参与本级 PPP 项目”。因此，对于地方国有企业能否作为社会资本参与本级 PPP 项目的问题，国家层面的政策趋势已从“完全禁止”转变为“有条件地限制”，目前最新的文件规定并未禁止已经与政府脱钩、完成市场化改制并实现市场化经营的政府全资或控股的国有企业以社会资本身 份参与本级 PPP 项目。
其次，从规范性文件制定的出发点来看，禁止未脱钩的 政府融资平台公司参与本级PPP 项目主要目的：一是防范地方政府变相举债和隐性债务风险。由于地方融资平台并非市场化运作的主体，其偿债资金来源主要来自于政府财政，因 此如允许融资平台参与本级PPP 项目，实际上是将政府投资行为变相包装为 PPP 模式，政府仍承担了兜底责任，无法实现对项目投融资、建设、运营维护风险的有效隔离，存在构 成政府违规举债的风险，与当前的政策趋势相违背。二是影 响项目的可竞争性，不利于实现 PPP 物有所值。虽然地方融资平台或国企常常实际承担地方性建设开发项目的主要责 任，更加熟悉地方实际情况和规则，但是如允许其与其他社 会资本一同参与 PPP 采购，由于其身份背景以及和地方政府的利益关系，可能影响到项目采购的公平竞争，甚至是区域和行业垄断，不利于激发市场主体活力和发展潜力。三是与PPP 原则和精神不符。采用 PPP 的重大意义在于有利于加快 禸嫆@唻洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
转变政府职能，实现政企分开、政事分开，但是大多数地方 融资平台或国有企业的经营管理完全依赖于地方政府的行 政决策，没有实现完全的市场化经营。如果允许其参与PPP 项目，则很有可能产生政府既是运动员又是裁判员的问题。 最后，转型后的融资平台公司或国有企业参与 PPP 项目
的优势在于其在过去积极参与城市基础设施建设、提供公共服务的过程中已经积累了无可替代的优势，可以在 PPP 项目建设和管理方面发挥其突出的经验。因此，可以建议针对不同类型的国有企业从不同方面不同程度地参与 PPP 项目。对于仅具有一定的投融资能力或建设能力的地方国有企业，可支持其与其他具有全面建设和运营能力的社会资本或财务 投资人组成联合体参与。对于具备较大企业规模，有较强的 投融资能力、项目建设和运维能力的地方国有企业可以独立作为本级 PPP 项目中的社会资本方。对于已具备良好的市场竞争力，且在特定领域具成熟经验的地方国有企业，可进一步拓展全国范围内的项目机会。 本+文内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 ta np ai fan g.com
曹珊（法律类 上海市建纬律师事务所）：首先，关于
本级政府全资或控股的国有企业能否以社会资本身份参与 本级 PPP 项目的探讨。财金 113 号文明确，“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。因此，在一段时间内，本级政府全资或控股国有企业对于参与本级 PPP 项目 本文`内-容-来-自；中_国_碳_交^易=网 tan pa i fa ng . c om
一直存在一定的政策障碍。 随后，国办发 42 号文指出“鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务”、“对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系”， 根据国办发 42 号文意见，转型后的地方平台公司可以作为社会资本参与本级 PPP 项目、国有控股企业也被鼓励积极参与提供公共服务，文件中没有强调本级国有企业作为社会资本参与本级 PPP 项目投资的适格性。国办发 42 号文鼓励已建立现代企业制度、实现市场化运营并明确今后不再承担地方政府举债融资职能的地方融资平台公司作为社会资本方参与当地 PPP 项目，那么本身就已经具备现代企业制度并早已实现市场化运营的本级政府全资或控股的国有企业作为社会资本方参与本级PPP 项目，应该也就不存在政策和法律障碍。值得注意的是，财金 10 号文第三条第二款规定，“各级财政部门要将规范运作放在首位，严格按照要求实施规范的 PPP 项目，不得出现以下行为：本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级 PPP 项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支 本@文$内.容.来.自：中`国`碳`排*放^交*易^网 t a np ai fan g.c om
出事项与项目产出绩效脱钩的”也即，本级政府全资或控股 的国有企业也应受此条的约束，也就是说若想参与本级PPP 项目，还需要承担一定的运营责任。
其次，关于本级政府全资或控股的国有企业以社会资本身份参与本级PPP 项目的利弊分析。关于有利分析，三点认识供参考。一是有利于提高项目执行效率。根据一组 2017
年底的数据显示，在 632 家地方国企中标的 1428 个项目中，
已经成立项目公司的项目个数为 785 个，项目公司成立率达
到 55，在统计的所有 5636 项目中，已经成立项目公司的项目个数为 2950，项目公司成立率为 52。在规模前十位的地方国有企业中标的共 135 个项目中，72 个已经成立了项目公司，其项目公司成立率达到了 53（数据来源自明树数据）。从这一组数据不难发现，地方国企参与的PPP 项目中项目公司的成立率要高于市场的平均水平，这也同样适用于本级政府全资或控股的国有企业以社会资本身份参与本级PPP 项目的情况。究其原因，是因为作为本级政府的全资或控股企业， 政府对其控制力较高，不容易出现互相扯皮、推诿的现象， 这样就提高了项目执行效率。同时，由于是本地企业，对本地的重大项目具备较高的社会责任感，极少会出现“撂挑子不干”的情况。二是有利于保证公共产品与公共服务持续供给。我们看到，PPP 市场上的参与主体鱼龙混杂，一些企业是抱着“一锤子买卖”心态来参与项目，一旦项目股权锁定
期满，都会或多或少的将手中的股权进行转让，尤其是一些比较大的项目，如公路、片区项目，很难寄希望于中标社会资本“从一而终”，而本级全资或控股的国有企业则不会有 这方面的担心，基本能够做到“有始有终”。另外，从长远的角度而言，当 PPP 项目合作期结束进行移交时，地方政府或者政府指定的国有企业很难在短短一年或者半年的移交 期内做好承接项目资产继续运营的准备，无疑会对移交后运营持续性和水平产生影响，若一开始就是本级政府全资或控股企业参与，这方面的担心无疑会降低很多。三是有利于政府培育、扶持本级国有企业，推动当地经济发展。这一点是显而易见的，从政府全资或控股的国有企业自身而言，参与PPP 项目时是企业发展、壮大的便捷通道，而企业的自身发展也能够反补当地经济的持续发展。
关于弊端分析，四点认识供参考。一是“挤出效应”较为明显，压缩外来资本参与空间。大量本级政府全资或控股的国有企业以社会资本身份参与本级PPP 项目，容易产生“挤出效应”，无形中压缩了外来社会资本参与空间，久而久之， 本级政府的 PPP 项目容易形成“一潭死水、毫无生气”，更遑论引入先进的运营管理经验、实现政府和社会资本的多方共赢。二是管理上不如央企“规范”，运营上不如民企“专业”。实事求是地讲，大部分本级政府全资或控股的国有企业在管理规范上要比央企低很多，和央企不同，本级政府全 本`文内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a npai fan g.com
资或控股的国企地方色彩浓厚，管理和决策上往往有较强的指向性，对于 PPP 项目而言，无疑是十分不利的。同时，和民企相比，大部分本级政府全资或控股的国有企业在PPP 项目的运营能力上往往要弱一点，导致在一些市场运营化程度较高的项目上，提供的公共服务水平较低，偏离了国家推行PPP 模式的初衷。三是不利于政府职能转变，激发经济活力与创造力，发挥市场机制作用。作为本级政府的直属企业， 本级政府全资或控股的国有企业受国资委监管，在本级政府眼中，其社会资本的属性显然要弱于国资监管企业属性。如果作为社会资本参与PPP 项目，可能会存在界限不清、公平竞争等方面的隐患，一定程度上不利于加快政府职能转变、激发经济活力与创造力、发挥市场机制作用等的内在要求， 也和政府全面深化“放管服”改革相悖。四是不利于减少政府债务风险。PPP 项目一般投资较大，若本级政府全资或控股的国有企业参与 PPP 项目数量过多，会给企业资金和日常经营带来较大压力，但这种压力最终还是可能会向政府转 嫁。尤其是企业性质的特殊性，在进行PPP 项目融资时，银行往往很难完全理性地依据企业实际情况进行判断，这些融资未来都可能会成为需要政府兜底的隐性债务。
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力，拒绝“闭门造车、单打独斗”，以开放、包容的心态吸引其他形态的经济体共同参与 PPP 项目，通过与市场化程度非常高、运营经验丰富的其他社会资本合作，吸收经验，提高自身的管理运营能力，完善现代化企业治理结构。这一点实际上在发改委印发的《国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》第二条已经有体现，即“对投资规模大、合作期限长、工程技术复杂的项目，鼓励民营企业相互合作，或与国有企业、外商投资企业等合作，通过组建投标联合体、成立混合所有制公司等方式参与，充分发挥不同企业比较优势”。虽然是从民营企业参与 PPP 项目的角度而言，但反过来看，何尝又不是本级政府全资或控股的国有企业以社会资本参与本级PPP 项目的有利指引。二是规范自身，提升能力。前文已述，根据财金 10 号文第三条第二款的要求，本级政府全资或控股的国有企业参与本级 PPP 项目还有一个硬性要求，就是承担运营责任。这也就要求企业需要提高自身的能力，并且加强自身的规范建设，否则可能连本级的 PPP 项目都无法参与。当然， 也需要辩证地看待上述条文，财金 10 号文并非要求本级政府或全资控股的国有企业在参与本级PPP 项目时需要完全承担运营责任，并不妨碍企业引入其他具有丰富运营经验的主体担任项目运营并向其学习，只需要企业承担部分运营责任即可。
王勇（咨询类 中瑞世联资产评估（北京）有限公司山
东分公司）：首先，谈谈关于本级政府全资或控股的国有企 业（以下简称“地方国企”）以社会资本身份参与本级PPP 项目的五点弊端。一是容易发生隐性债务风险。中办 国办
《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》第五条第一款规定“坚决遏制地方政府以企业债务的形式增加隐性债 务。严禁地方政府及其部门违法违规或变相通过国有企业举借债务，严禁国有企业违法违规向地方政府提供融资或配合地方政府变相举债；违法违规提供融资或配合地方政府变相举债的国有企业，应当依法承担相应责任”。地方国企主导参与当地 PPP 项目，兼有建设、融资、运营责任，经营不慎极易形成地方隐性债务。二是国有企业经营指标及资产保值较难控制。中办 国办《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》及国务院《关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》对国有企业资产负债率经营指标及国有资产保值责任有严格的要求，地方国企参与当地 PPP 项目，考虑自身的资产负债状况，在 PPP 项目建设运营过程中无法形成自有资产而造成较高的资产负债率，加之 PPP 项目非经营性资产保值难度大等原因，国有资产经营指标及资产保值要求与公共服务产品的公益性形成对比，目前缺失相关政策指引。三是国企主业经营管理限制。部分省市出台了引导地方国有企业聚焦主营业务发展，做强、做优、做大主业的规定。地
方国有企业很难满足PPP 项目社会资本兼有的投资、建设、运营等综合主业要求。四是地方国企能力不足。较多地方国企在项目建设、融资、运营、管理、创新等方面与大型央企、上市公司、优质民企存在一定差距，且不同级别的地方国企差别甚大，基本无法满足社会资本的能力要求。五是国有企业投资决策审批繁琐。国务院国资委《中央企业投资监督管理办法》（国资委令第 34 号）第十二条明确指出“中央企
业应当于每年 3 月 10 日前将经董事会审议通过的年度投资计划报送国资委”，地方国企参与当地 PPP 项目，按照要求需提前上报年度投资计划至国资委审核，因此，其决策流程时间与PPP 项目采购要求时间较难达成一致，地方国企投资决策受掣。
其次，谈谈地方国企以社会资本身份参与本级 PPP 项目的三点优势。一是地方国企行业地缘优势。地方公用事业国企在经营污水、垃圾、公交、燃气、供热等特许经营类项目时，无论是新建、改扩建、运营 PPP 项目时，具有自身资源、地缘、人员、成本等优势，若自身能力能够满足PPP 项目要求，更能有效发挥地方国企专业特长，合理利用资源整合， 更有利推进地区公共产品及服务的供给。二是地方龙头国企技术优势。地方龙头国企是指在国家、省级层面，地方国有企业中属于龙头企业的，自身具备参与当地 PPP 项目的建设、运营及管理能力的企业，对此不能一概而论，舍近求远，拒
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绝地方国企参与地方PPP 项目运作。三是保障公共产品持续供给。地方国企自项目初始作为社会资本参与当地 PPP 项目的建设、运营及管理，能够积累丰富的经验，并在合作期满简化移交流程，确保公共服务有效持续供给。
再次，谈谈关于地方国企以社会资本身份参与本级PPP 项目的三点建议。一是本着有利于PPP 项目的发展、有利于资源的合理搭配，有利于少花钱办大事，有利于专业的人做 专业的事的理念，及时制定相关配套政策，明确界定地方国 企参与PPP 项目的红线。二是地方政府在遴选PPP 项目社会资本时，要结合项目具体情况，因地制宜、量力而行、择优 选拔，既不崇拜外来的（社会资本）“和尚”会念经，也不 盲目支持地方国有企业，既要保证公共产品与公共服务的优 质持续供给，也要防范地方债务风险。三是在部分行业领域 采用地方国企与其他社会资本组成联合体参与PPP 项目的方式，充分发挥地方国企与其他社会资本的各自优势，以其他 社会资本建设、融资及先进的管理经验加之地方国企协调、 沟通、运营的能力，共同推动本地区 PPP 项目的落地实施。最后，谈谈关于地方国企以社会资本身份参与本级PPP 本@文$内.容.来.自：中`国`碳`排*放^交*易^网 t a np ai fan g.c om
项目的三点相关法律政策依据。一是财金 113 号文第二条规定“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内 外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”，此条款对地方国企参与当地 PPP 项目是持否
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定意见的。二是财金 156 号文附件《PPP 项目合同指南（试行）》第一章第一节第二条规定“本指南所称的社会资本是 指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的 PPP 项目”，此条款对政府融资平台公司及其控股的其他国有企业参与当地 PPP 项目是持否定意见的，对于其他地方国企没有限制。三是国办发 42 号文第十三条规定“大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承 担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系”，此条款对平台公司开了一个“口子”，但仍未提及当地国企。财金 113 号文“及其 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
他控股”与财金 156 号文“及其控股”定义理解不一，国办
发 42 号文缺少明确指示，地方国企能否作为社会资本参与本级 PPP 项目存在争议。另外，地方全资或控股的国企以社会资本身份参与本级PPP 项目还要从三个方面考虑。一是地方国企以社会资本身份参与本级 PPP 项目的法规依据。二是地方国企以社会资本身份参与本级PPP 项目的意愿。三是地
方国企以社会资本身份参与本级 PPP 项目的能力。
李贵修（法律类 上海市建纬（郑州）律师事务所）：
关于本级政府全资或控股的国有企业以社会资本身份参与本级 PPP 项目的可行性及利弊分析。首先，本级政府全资或控股的国有企业可以以社会资本身份参与本级 PPP 项目，目前不存在法律障碍。一是平等保护各类市场主体是《宪法》、
《合同法》、《公司法》一以贯之的立法理念，本级政府全资或控股的国有企业与其他国有企业、民营企业、混合所有制企业一样，都是重要的市场主体，可以作为社会资本方参与本级PPP 项目。二是财金 113 号文对社会资本进行了定义， 文件指出“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。国办发 42 号文明确指出：“鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务”，“大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系”。财金 10 号文在列举 PPP 项目负面清单时指出：“本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对
其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级 PPP 项目的”。由以上政策性文件可以看出，只要本级政府全资或控股的国有企业不是本级地方政府融资平台，也不存在本级融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的情况，就可以以社会资本的身份参与本级 PPP 项目。
其次，关于本级政府全资或控股的国有企业以社会资本身份参与本级PPP 项目的优势。一是交易成本低。相较于外来资本，交易双方更为了解、更加信任，能够有效降低交易成本。二是有利于维护 PPP 项目的公益性。地方国有企业不以追求利益为唯一目标，因地方国企与地方政府存在特殊关系，地方国企在维护地方公共利益方面的主观能动性是不言而喻的。同时，由于便于解决纠纷，从而保障 PPP 项目的公益性不因 PPP 项目的纠纷而受损。PPP 项目有投资金额大、合作周期长、合同体系庞大、法律关系复杂的特征，因此 PPP 项目边界的确定难度大，易发生纠纷，而纠纷的产生必然会 导致 PPP 项目的公益性受损。与其他社会资本相比，本级政府全资或控股的国有企业作为社会资本方会采取更为“温 和”的方式处理这些纠纷，一般不会出现撤资、停工、停止提供公共服务等现象，有利于 PPP 项目的平稳落地、健康发展，也有利于公共利益的维护。另外，本级政府全资或控股 的国有企业作为社会资本方参与本级 PPP 项目，在确保国有资产保值增值的情况下，更加重视公共利益的维护，一般不
会出现只重建设利润不重运营服务的情况。三是有利于壮大地方国企，促进地方经济发展。本级政府全资或控股的国有 企业是地方政府的经济支柱，其以社会资本方的身份参与本级 PPP 项目，可以大幅增加公司资产，还可以获得可观的经济回报，在提升公司实力的同时，增大地方财政收入，也可以反哺地方经济。
再次，关于本级政府全资或控股的国有企业以社会资本身份参与本级PPP 项目的弊端。一是有产生地方政府隐性债务的风险。有些参与本级PPP 项目的本级政府全资或控股的国有企业是地方政府平台公司转型后的企业，可能出现转型不彻底、与地方政府界限不清晰的情况，容易导致隐性债务发生。二是容易破坏公平的市场竞争环境，形成地方贸易保护壁垒。本级政府全资或控股的国有企业市场竞争优势不明显。在采购阶段，有些地方为了让本级政府全资或控股的国 有企业中标，采购文件中会设置一系列门槛，从而严重影响了正常的招投标秩序和公平的市场竞争环境。三是不利于引进外地先进管理经验与技术，客观上导致 PPP 项目的创新驱动性受损。
不到位的国有企业作为社会资本方参与本级 PPP 项目。在本级政府全资或控股的国有企业作为社会资本方的 PPP 项目中，政府与社会资本方仍应坚守契约精神，严格按照合同进行绩效考核付费，加强审计监督，防范发生地方隐性债务。二是加强 PPP 采购程序监管，防止设置歧视性招标条件，尽量采用公开招标等公开竞争方式选择社会资本方，营造公平的市场竞争环境，禁止设置贸易壁垒，防范不正当竞争行为发生。三是加强地方国企的管理水平、技术水平、融资能力的提升，逐步满足 PPP 项目的需求。积极借鉴外来先进经验和先进技术，通过技术、管理合作等模式弥补其管理水平、技术水平、融资能力不足的问题。
段志文（财务类 中铁十七局集团有限公司）：本级政
府所属国有企业，大致可分为融资平台类、公益类、商业类三种类型公司。显然，融资平台类公司不可以作为社会资本方参与本级 PPP 项目，后两类公司参与本级政府 PPP 项目， 其利弊：一是我国城镇基础设施一直由政府直接负责建设和运营，具体业务由政府相关国有企业特别是公益类企业承 担。这些可利用其运营技术、运营人才、运营资源上的平台优势和行业管理优势参与 PPP，以较高的社会责任感来进行项目中长期运营维护，为社会提供优质公共服务。但是，负面的，在 PPP 项目采购中可能会对其他外地企业特别是民营企业产生挤出效应，不利于提升 PPP 市场的开放程度。二是
地方国企在本地有较大的区域优势、协调沟通优势，通过合作对吸引其他社会资本参与PPP 项目具有较大推动作用。但是，因地方国有企业由各级政府持股，其在参与PPP 项目建设运营过程中，难免出现行政指令性等干预，导致合同执行和绩效考核的削弱现象，不利于项目物有所值的实现。三是 如果地方国有企业单独作为社会资本方从事PPP 项目建设和运营，PPP 项目公司的融资、财务风险有可能通过股东提供担保等，其负债风险层层穿透至本级地方政府。
建议：应鼓励地方国企以参股、非控股形式与其他具备投资、建设、运营能力的企业组成联合体，发挥各方优势互补作用，实现 PPP 模式的经济社会效益最大化，并推动当地国有企业混合所有制改革。
彭润中（学术类 上海国家会计学院）：从社会资本方
更，处置也相对容易。其次，从不利的方面看，从弊的方面看，一是遴选阶段可能会出现对国企有利的偏向性条款，对民企来说不公平，不是后续改革的政策导向。二是市县本级国企相对于省级国企及部分民企来说，专业及综合能力相对较低，有可能降低物有所值。最后，从规范健康推进 PPP 模式看，三点建议供参考。一是加快 PPP 立法，平等对待所有市场主体作为社会资本方参与 PPP 项目。二是结合国企改革与转型，提升国企尤其是市县层面国企综合能力。三是完善由独立第三方机构在全生命周期内对PPP 项目的绩效跟踪监测机制，为政府部门的按绩效付费提供客观、科学的依据。
余文恭（法律类 上海段和段律师事务所）：首先，本
级政府国企参与本级PPP 项目有四点优势。一是国企具有使命感，具有坚决贯彻执行政府方决策部署的天然属性。二是国企可以做到“保本微利”，降低政府支出责任。三是国企 熟悉本地区市场资源的分布规律，有利于整合资源。四是国企信用记录好，有利于获得优惠贷款利率。其次，本级政府国企参与本级PPP 项目有两点劣势。一是如政府方出资代表是社会资本国企的母公司，可能不利于后期项目公司法人治理。二是本地国企可能会减小项目的市场竞争程度，无法有 效行使竞争激励和约束机制。最后，上述企业在按照国办发42 号文完成市场化改制后，可以参与本级 PPP 项目。一是符合财金 10 号文要求。虽然财金 10 号文要求规范的 PPP 项目 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
不应由“本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社 会资本参与本级 PPP 项目的”，但财金 10 号文限制的是尚未完成市场化改制以及尚未实现债务风险内部化的融资平 台，已经完成整改的平台不再是财金 10 号文的约束对象。
二是符合财金 113 号文要求。虽然财金 113 号文第二条规定
限制了国有企业的参与，但由于国办发 42 号文较财金 113
号文来讲是“新法”，因此按照国办发 42 号文要求，完成市场化改制的融资平台公司及其控股公司，可以作为社会资本参与本级 PPP 项目。
徐玉环（咨询类 上海济邦投资咨询有限公司）：关于
本级政府全资或控股的国有企业是否能以社会资本身份参与本级PPP 项目，其利弊有哪些？虽然从政策层面国办发 42 号文和财金 10 号文已经有限制条件的放开，但我个人也一直纠结，真是两难。四点认识供参考。一是于市场竞争而言， 普遍担心能否真的做到公平竞争一视同仁的问题，如果不能，则一定会对央企，民企，外资等产生挤出效应。二是于地方政府而言，某种程度上可能会更愿意和地方国企打交道 (这可能会导致他们在设置采购条件时有一定倾向性)，这是一条比较容易走的路，地方国企的信任成本和沟通成本相对较低，同时，对地方情况也相对比较熟悉，方案制作、项目实施等更接地气。但地方政府是否能做到真正的政企分离，
严格监管，如果不能，则无法实现我们做 PPP 的初衷。地方政府还是那个地方政府，国有企业还是那个国有企业，一切没变。三是于履约能力而言，如果国有企业在各种综合能力方面和央企，民企等同台竞技，他们相对最优，个人觉得应给他们参与的资格，也是另一种意义上的一视同仁。但单纯地放开国企参与，是否真的能倒逼国有企业市场化运作，真正做到提升运营效率和服务水平。这是两回事。四是于公众而言，其实更多是目标导向，不管白猫黑猫抓到老鼠就是好猫，如果前端能做到需求及产出说明清晰，采购程序合法合规，社会资本能够高质量履约，政府又能做到真正监管到位， 真正做到谁来都一样，不偏不倚，那是最好。
李竞一（咨询类 上海济邦投资咨询有限公司）：关于 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
央企、国企尤其是本地国企是否可以作为社会资本方参与本级 PPP 项目，现阶段很难得出绝对正确的结论，但有四点可能需要思考的地方。一是央企的中性优势和非中性优势。央企在资金、人才、设备、技能、经验等方面具备的优势是中性的，即便没有所有制优势，这些优势也是存在的（如果不追究这些优势是如何形成的），在规则公平的竞争中应予尊重。所有制（政府官员和金融机构心理优势）、行政级别（与 政府方解除和对话平台优势）、无真实所有者（风险收益偏好优势）等优势是非中性的。我国毕竟是公有制为主体的市场经济，央企作为重要的要素提供方，PPP 市场改良的目标 本`文@内/容/来/自:中-国^碳-排-放^*交*易^网-tan pai fang. com
不应该是消灭央企作为社会资本的可能，而是要解决其非中性优势带来的竞争不公平问题（当然体制改革依然任重道 远）。二是国有企业如果“走出去”参与竞争，情况跟央企类似，中性优势和非中性优势均较央企更弱，就不展开了。而本地国企在参与本级PPP 项目竞争时则会获得超强的非中性优势，这应该是本次讨论问题的重点。三是如果本地国企可以合法合规的通过授权方式直接获得本级政府的项目委 托，那么参与本级PPP 项目竞争就是伪命题，本级政府完全可以直接把项目授权给全资或控股的国有企业，至于怎么结算，采用传统公建公营模式还是市场化考核结算都可以。四是如果本地国有企业直接接受本级政府的项目授权没有合 法合规性，而必须参与竞争，那么不应将其排除。但由于其具备非常大的非中性优势，建议做两方面的限制。一方面， 是对可能影响采购公平性的条款（如资格条件、评审细则、尽调和备标时间等）做专门的排除本地国企非中性优势的专门说明和论证，因为既然短期内无法消除本地国企的非中性优势，就要接受市场强监督。另一方面，可以考虑在允许本地国企参与竞争的同时，要求穿透后本地国企和政府方出资代表的合计持股比例低于 50，以限制本级政府对项目公司的控制。 本*文`内/容/来/自:中-国-碳^排-放“交|易^网-tan pai fang . c o m
赵仕坤（咨询类 北京中泽融信管理咨询有限公司）：
根据财金 113 号文、财金 156 号文、财金 10 号文等文件的 本+文+内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a np ai fan g.com
要求，本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业不能作为 社会资本参与本级 PPP 项目。按照对现有政策文件的理解， 除本级政府下属的融资平台公司及其控股的国有企业外，本级政府全资或控股的国有企业，符合财金 156 号文中融资平
台公司控股的国有上市公司，以及符合国办发 42 号文中已经按规定建立现代企业制度、实现市场化运营的国有企业可以作为社会资本参与本级 PPP 项目。
本级政府全资或控股的国有企业以社会资本身份参与 本级 PPP 项目的三点有利分析供参考。一是此类企业熟悉当地社情民情，较之外来企业获取项目的成功率更高，交易成本更低。二是此类企业在获得施工利润后，基本不会想着套现抽身，无论盈利亏损都会坚持完成项目运营，可以保证公共服务供给稳定。三是此类企业在PPP 项目中产生的收益最终流入本级政府，这一特性也使得其回报要求可以低于其他社会资本方。另外，尽管本级政府全资或控股的国有企业以社会资本身份参与本级 PPP 项目存在上述优点，但也存在诸多弊端，四点分析供参考。一是此类企业往往受本级政府制约较大，事权、人权、财权无法真正独立。二是还是回到“项目利润与税收本地化”的区域经济保护老路，大多数项目在设计和运营方面流于表面形式，无丝毫创新，无法让PPP 项目真正做到提质增效。三是地方国有企业专业判断能力不
足，往往因为“政治任务”而接下PPP 项目。因 PPP 项目较之以往融资代建和 BT 模式更为复杂、对专业性要求更高， 常常为此类企业埋下亏损隐患。后期可能需要依靠地方财政“输血式”支持以弥补亏损，加重未来地方财政负担。四是因为有着地方国资背景，此类企业在利润考核、绩效管理方面压力相对较小，在挖掘项目潜力方面动力不足，容易存在资源闲置、人员冗余、不思进取等现象，不利于PPP 模式对于公共资源的有效利用。总体来说，本级政府全资或控股的
国有企业以社会资本身份参与本级PPP 项目是弊大于利的。朱磊（咨询类 中国投资咨询有限责任公司）：现实中
有大量的国有企业参与本级政府所属的 PPP 项目的案例。从地方政府的角度而言，引入自己的国有企业优点很多，诸如： 一是本地国企比较“听话”，合作关系更为融洽。二是可以不追求利润，即便赚钱了也还在政府的口袋里。三是在地方国企经营困难时，还可以通过参与PPP 项目进行“改革”。但所有的这些优点，都是国有企业负责基础设施建设运营的优点，而不是国有企业参与PPP 项目的优点。首先，本地国企的“好合作”是因为其主要管理人员由政府任命，因此双方几乎不可能真正的形成所谓平等的合作关系。其次，企业不追求利润的另一面就是没有创新、进行提质增效改进的动力。再次，地方国企资本仍在本级地方政府的预算范围内， 这意味着PPP 项目下的风险分配实质上是在一般公共预算与 本`文@内/容/来/自:中-国^碳-排-放^*交*易^网-tan pai fang. com
国有资本经营预算之间进行的。最后，用PPP 项目推动地方国有企业的市场化改革，明显有排除竞争的嫌疑。综上，国有企业参与本级政府的 PPP 项目，很容易架空 PPP 模式的内在合作机制，所谓提质增效很难实现。希望国有企业参与本级政府PPP 项目的案例越来越少。另外，只限制参与当地， 且本级政府 PPP 项目看似对个别企业不公平，但实际上，他们参与本地项目，走PPP 以外的路可能更宽。
李成林（法律类 建纬律师事务所）：本级政府下属的
国企参与本级PPP 项目既有利，又有弊。其有利之处在于三点。一是本地国企熟悉本地情况，在项目的设计、建设、运营方面有具体的经验，对项目的方案与实施比较切合实际。二是本地国企的主要领导由当地任命，与当地政府关系融 洽，便于沟通，可以解决项目的某些实际问题。三是当项目公司与政府发生分歧时，由于地方政府是国企的股东，双方的利益比较一致，便于协商和解决。但同时也有许多弊端， 四点供参考。一是在招投标或公开采购环节，如果地方国企参与投标，在招标文件的中标企业条件设置上，容易出现不合理的条件，如有意排斥其他地区的企业，这将造成地区歧视和地区封锁，其结果是既不利于全国统一大市场的形成， 也违反了《反不正当竞争法》、《招标投标法》、《政府采购法》和《反垄断法》原则及有关规定。 二是地方国企的参与，无形之中排斥了民企和外企的参与，挫伤民企和外商的 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com
积极性，这既不符合国家推广 PPP 模式的初衷，也违反了《民法》的平等原则。三是地方国企的参与不利于改善 PPP 项目的建设管理水平和运营效率的提高。PPP 模式的目的之一是提高项目的管理水平和效率，而地方国企由于自身的局限性，很难改善PPP 项目的管理也很难提高效率。四是地方国企由地方政府出资，地方政府是国企的股东，由国企做地方政府的项目在《公司法》上属于关联交易，容易产生违法行为。总之，地方国企参与本地 PPP 项目，既不利于形成开放大市场，造成地区封锁，挫伤民企、外企参与 PPP 项目的积极性，也不符合推广PPP 项目的初衷。在实践中，容易出现与《招标投标法》、《政府采购法》、《反垄断法》、《公司法》和《反不正当竞争法》原则及有关规定相悖的违法行为。地方国企与地方政府是一家，有利害关系，需要回避。如果允许他们参与当地PPP 项目，就犹如法庭取消回避制度， 老子当法官，儿子是当事人，谁还敢打官司，如何保证司法公正？是否还有公信力？建议：禁止地方国企参与本地PPP 项目，以净化营商环境，减少违法行为的发生。
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括首都机场集团公司在内的五家社会资本，负责建设（营业执照是负责建设运营机场快轨铁路及沿线服务设施，70 年）， 到北京地铁四号线、十四号线、十六号线以 A、B 包的方式引入港铁投资设备和运营，再到北京新机场线以“大 PPP 模式”，在社会资本原有“设备+运营”合作范围的基础上， 加入了土建施工部分，社会资本以联合体的方式参与竞标。综合 PPP 模式在北京轨道交通应用的探索、推广、创新历程， 政府的全资公司（非融资平台）和控股公司在PPP 项目的安全、质量、成本控制、建设运营管理、政府行政许可批复， 引领社会资本方尽快转变角色、股东协调等方面均起到了不可替代的作用。以这一视角，对如轨道交通领域，安全要求高、技术复杂、专业性强，以当地国企参股 PPP 项目公司， 作为社会资本方组成联合体参与投标，对推进PPP 项目是有利的。比如，北京轨道交通 PPP 项目是逐步放开的，占小股比，把社会资本扶上马，再送一程，培养社会资本方项目管理经验和 PPP 市场的成熟度。
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外规定是为了鼓励平台的转型发展，那么更具实业经营能力的地方国企为什么不可以获得同等松绑？如果竞争性程序确实起到公平选择的效果，被“地方保护”的企业也难以全然坐享其成。所以在完成阶段性引导的“历史使命”后，下一步这一规则是否可以考虑“改道”，例如如何通过规则鼓励引导社会资本方选择程序，真正做到“择优录用”投资人。 另外，政府采购和招投标机制就是为了保障公平竞争，如果地方国企不可以做 PPP，它也不应该做地方基建和地方政府采购事务。目前，阶段性政策已经起到很好的效果了，下一步是不是可以考虑系统化建立保障PPP 公平竞争的机制。目前的实际是似是而非、争议较多，有的执行有的不执行，说明这个制度有探讨和改良的必要。
王东（咨询类 中国公路工程咨询集团有限公司）：PPP
（PFI）模式本身就是上世纪 90 年代英国政府为提高基础设施公共产品和服务的供给质量和效率而提出的一种创新理 念和政策工具，这种理念和工具也是要不断适应发展内外部环境而进行自我变革和更新升级的，要与时俱进的。当前我国央企，特别是大部分建筑类央企，市场化程度已经很高， 已经基本建立了现代企业制度，有些头部央企在产业升级， 投建营一体化方面已经具备了全产业链的优势，不应简单将其排除在 PPP 模式中第二个 P 之外。纵观自 2014 年以来， 我国 PPP 模式发展中的一部分人所鼓吹的所谓纯粹的民企，
第二个P 也不乏弄得一地鸡毛，不能自拔。我们一定要在系统构建公平的市场化体制方面出实招，一定要适应中国特色的经济体制环境，这样 PPP 模式在中国的土壤中才能茁壮成长。任何政策都不能脱离具体的环境，都会有时代的局限。另外，企业的破产，新陈代谢，是市场化体制的游戏规则。无论是央企，还是民企，如果不具有市场竞争优势，退出市场，对单个企业来讲是损失，对整个系统来讲，不失为整个系统的优化。央企破产也是一样，目前央企经营不善，也会通过资源重新整合，而尽可能让社会资源进行重新优化配置，不存在所谓纯粹增加政府债务的提法。就算假设有，这也是在另一个层面央企体制深化改革的话题，而不是PPP 所要解决和能解决的问题。 最后，所谓基本建立现代企业制度指的是在央企中也是有区分的，有公益性的央企，有竞争性。 对竞争性领域的国有大企业在体制上政企分开更为彻底，企业在机制上更加市场化，作为独立的市场竞争主体，和其他所有制企业一样，这种类型的国有企业要独立承担经济法律责任和市场竞争优胜劣汰，乃至破产退出的风险。
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用这一概念或模式，并将第二个 P 扩展为“社会资本”，而这一扩展就带来了中外 PPP 概念和应用的巨大差别：无论是央企、地企和民企都是 PPP 模式的市场竞争主体，这或许就是独特的中国特色的政策环境，但从法律上都是独立承担市场风险的责任，无论它是公益性企业还是竞争性企业，也不论它是央企、地方企业还是民企，都不应该限制它们作为市场竞争的主体作用。二是关于政府和企业债务范畴的不同。主要是政府债务属于财政范畴，企业债务主要有长期债务、短期借款、应付项目等，属于企业投资、经营及管理范畴。而政府隐性债务、央企不破产、地方企业尤其是民企难参与PPP 等问题，或许是法规政策不具体不完善、市场竞争不充分、管理不规范等等造成的。
王守清（学术类 清华大学）：本级政府全资或控股国
有企业可以跟本级政府签约做项目，但最好不要做 PPP 项目， 还是去做传统模式项目为好，六点认识供参考。一是地方国企与政府本来就是一家人，即使脱钩的，也很难按商业原则、 惯例去做，多是勾兑，很难去谈好并履约合同，也很难问责， 而且其运动员、教练员、裁判员身份交叉混合。二是 PPP 模式合同与流程复杂，交易成本高，国企做 PPP 不划算，我国政府与国企的效率最体现在行政命令上，而不在谈判与合同上。三是如果说国企过去用传统模式效率不高，可以多从行政和权力等方面加强问责，效率会比用合同等商业方法问责 本+文内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 ta np ai fan g.com
更高。四是国企是很难倒闭的，而且用的多是政府或纳税人的钱，对决策者激励不足，故 PPP 项目做好做坏其实与决策者关系不大，那还不如用传统模式。五是我国 5 年的 PPP 实践再次证明，还是应回归 PPP 第二个 P（私）的本质，这样也为国企传统模式提供一个比较基准。一方面可以督促国企进步，另一方面可以为政府判断 PPP 是否物有所值提供依据。六是回归 PPP 第二个 P（私）的本质，也有利于培养具备综合能力的民企，否则又会重蹈这 5 年 PPP 后的“国进民退”。最后，地方国企参与本级 PPP 项目的另一大问题是，物有所值评价完全变成走形式，走形式的东西还不如不走。上海的国企很少做 PPP，但上海国企用传统模式做基础设施和公用事业项目的效率并不比 PPP 效率低。另外，我自 2018 年起已公开呼吁，虽然央企参与PPP 可能比地方国企参与PPP 更好，但国资委等对央企高管的一年一评估、一个任期一考核， 使得绝大多数央企高管不可能去考虑任期之外的业绩，而PPP 项目在高管任期内就能见效益是不可能实现的，故天然地央企就是重建设轻运营，而且这几年很多不合规 PPP 做法都是央企、国企为始作俑者，不合规给地方政府放贷基本上也是央企金融机构。因此，建议央企改用传统模式做中央出于各种目的需要做的大项目特别是跨市、跨省的项目，简化流程，提高效率。因为 PPP 毕竟只是一种选择，不能包打天下，不能比传统模式效率更高就不要假装做 PPP。即使退一 本`文内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a npai fan g.com
步，如果一定要允许地方国企参与本地PPP 项目，就让他们以第一个 P（公）的身份参与，责权利与身份都好明确（就是代表本地政府和本地老百姓），用商业的方法（股东协议
+PPP 协议）而不是用行政权力治理项目公司，与民企股东共同做好PPP 项目，也利于国企与民企的互相学习、优势互补， 还有利于与国际接轨（世界银行对 PPP 项目的统计是排除了央企、国企、政府在项目公司中占股超过 25的项目），有利于培养国企“走出去”的综合能力，实施好“一带一路”
PPP 项目。
刘穷志（学术类 武汉大学）：具有危害性，三点认识
供参考。一是未能实质性地转移政府债务风险。国有企业作为社会资本参与本级PPP 项目，意味着项目债务从地方政府资产负债表转移到国企资产负债表上，纯国资背景的联合体如果出现债务风险，地方政府将为国有企业风险“兜底”。二是未能提高 PPP 项目运营效率。发展 PPP，就是希望借助公私合作方式，引入私人部门效率决策机制。而国有企业往往治理结构不合理，非完全市场导向决策，国有企业把控的PPP 项目没有经过市场检验，运营效率低下。三是未能可持续性地扩大 PPP 项目建设资金规模。在我国借助 PPP 模式的初衷是解决政府基建融资难问题，政府希望尽可能多的私人资本参与。但未能有效吸纳私人资本参与，未能建立起延展建设资金规模的长效机制。 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
两点建议供参考。一是按照市场深化原则，推进“社会资本”回归市场本原。按照充分发挥市场配置资源决定性作用原则，反对歧视民营企业，鼓励民营资本广泛参与 PPP 项目，限制国有企业（比如资产负债率较高的国企）参与PPP 项目。二是创造条件，确保社会资本获取正常利润。建立 PPP 长期预算与支付保障制度，积极推进资产证券化，摒弃“成本+利润”的定价制度，建立以效率为基础的定价调价制度， 明确 PPP 项目的正常利润率为社会平均利润率、并以合同的形式予以约定。
宋义武（政策类 江苏省财政厅）：我认为地方政府融
资平台和控股的国企，不得作为社会资本参与本级的 PPP 项目，规定也是很明确的。道理很简单，它不符合PPP 的核心要义，末能实现减轻地方政府债务压力的目的，说到底，它是政府与政府自己的合作，无法形成相互监督、约束的机制， 弊端很多。建议：严格执行现行规定，己进入 PPP 项目的， 应果断纠正，不再列入 PPP 项目管理，享受奖补的，应退回。另外，推广 PPP 模式的初衷，是鼓励更多的纯民营资本参与， 这个思路是对的。因此，不建议为国企特别是同级国企参与本级 PPP 项目开政策口子，为民企的参与营建良好的氛围， 上级的政策决不能误导。 本`文内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a npai fan g.com
章贵栋（行业类 龙元明城投资管理（上海）有限公司）：
讨论地方国企参与本级 PPP 项目，可以提供四个市场成交方
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面的视角。一是地方国企 2017 年底至今累计成交金额占比
较近一年来累计成交金额占比已经上升接近 4.1，达到了
34.3 ，意味着挤出实际上是在加速的。从微观数据来观察， 大项目挤出央企，小项目挤出民企。二是绝大多数地方国企
（北京、上海除外，因为这两个城市 PPP 项目供给不多）都表现出典型的注册地偏好，省级国企喜欢去下级地市拿项 目，市级国企喜欢去下级区县拿项目，走出去的能力不强。三是地方国企中标的项目类型里面，政府付费类型项目金额占比接近 41，超过全国平均水平。四是参与 PPP 项目的地方国企，资本金实力增强也是最明显。我们统计过 2014 至
2017 年底的数据，彼时共有 600 家左右地方国企参与了PPP，
其中 300 家累计注册资本增加 4000 亿，财大气粗。另外， 就地方国企参与 PPP 市场而言，个人认为需要厘清三方面问题。一是从数据来看，地方国企“挤出效应”是存在的，这种效应如果是地方国企和地方政府之间的隐性优势导致的， 应该予以规范，维持 PPP 市场的竞争中性。二是应充分关注地方国企参与PPP 项目导致的边界问题，地方国企和地方政府之间天然存在各种业务渠道，容易实现超过PPP 项目本身的互换机制，可能导致整体平衡、项目失衡的合作结果，进而损害PPP 合约的公正性。三是应该充分关注地方国企的履约过程，分析地方国企在哪些领域、哪些类型的 PPP 项目中体现出了真正的物有所值，做到真正的市场化转型。
连国栋（咨询类 山西万方建设工程项目管理咨询有限
公司）：本级政府全资或控股的国有企业以社会资本身份参与本级PPP 项目的利弊有哪些？这就需要回到政府推行PPP 模式的初心是什么？四点认识供参考。一是如果全部是政府本级全资或控股的国有企业作为社会资本来投资本级PPP 项目，项目不就是政府投资，不就是政府左手倒右手，自弹自唱，如何实现推广PPP 模式的初衷？二是如果此风可长，那么所有的招标、程序不就是成为一个流程，外人哪里有自己的亲儿子亲姑娘亲，肥水不流外人田，挤出效应会更明显， 其他企业，尤其是民营企业参与PPP 项目会更难。三是所谓有利就是政府的决策会得到坚决贯彻，项目落地推进会很 快，但是最终项目效果如何，就很难知道了。四是建议应按照国办发 42 号文有关要求，严格限制本地国有企业参与本地的 PPP 项目，近亲繁殖会造成遗传灾难，自弹自唱会造成初心不再，没有竞争会造成死水一潭。 内-容-来-自；中_国_碳_0排放￥交-易=网 t an pa i fa ng . c om
王勇（咨询类 国信招标集团股份有限公司）：个人认
为，不能简单从投融资角度看 PPP，政府投资和国有资本经营软预算危害远大于由于采用 PPP 导致的融资成本增加，现在正在开展第二轮债转股。债转股是指由于国有资本经营效率太低，导致资不抵债，故而将银行债权转为企业股权。这 种途径极大地强化了国有企业经营者的道德风险，不怕扩 张，有国家兜底。另外，这种做法对民企极大地不公平，国
企可以用国家信用背书，银行选择政府和国企有风险保障， 民企却要承担融资渠道不足而导致的融资成本上升风险。建议做真正的物有所值分析，同时，看一下关于前苏联的文章， 软预算约束对国家的危害是长期的、根本的。我们之所以现在大力推进供给侧改革，推动要素资源释放出来、出清。就是因为软预算约束问题导致市场无法出清，拖得国民经济迟迟无法升级转型，不像美国危机后迅速出清，现在经济强劲。
冯涛（法律类 上海铸达律师事务所）：央企国企无论
再深化改革，企业的所有权，企业的财产都是国家的，不是本企业员工共同拥有的，更不是员工个人的。否则，就不是央企和国企了。央企和国企的股东是国家，老板是国家，国资委被授权代表国家行使对国有资产的管理监督权。国资委的部门规章及规范性文件从不针对私人企业（民营），而是针对央企国企。所以，独立承担责任，自主经营之说，要在真正与其他市场主体公平竞争的前提下，才会被普遍接受， 让人心服口服。 本*文@内-容-来-自；中_国_碳^排-放*交-易^网 t an pa i fa ng . c om
许敏慧（行业类 浙大网新建设投资集团有限公司）：
其实在目前大部分地区，政府每年给到地方国有企业的任 务、指标已经很重，地方国企本身已经承担了大量工作，是 否真有精力、能力、动力来做 PPP，值得进一步探讨，很多时候还是应有所为、有所不为，因地制宜。
王利彬（行业类 中瑞均富咨询（北京）有限责任公司）： 禸嫆@唻洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
目前对本级融资平台和本级国有企业之间的界限本身就不 是很清晰，如果让本级国有企业作为社会资本方参与本级PPP 项目，这个界限更难以界定，地方政府债的形态也将更加复杂。
薛涛（行业类 E20 环境平台）：当前省市两级平台公司
（甚至某央企）借道 PPP 获取项目资源的情况比较普遍，至少有违公平竞争的原则，导致市场失序。另外，国有企业有 地方平台和外部市场为主的企业，不能混为一谈，前者应被限制，至少不能不公平借道，后者属于正常参与。 本+文内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 ta np ai fan g.com
国家工信部备案/许可证编号
