从英国经验看中国PPP模式发展

作为一种公私合作建设基础设施、提供公共服务的新机制，PPP模式在我国得到大力推广。但目前我国的PPP模式正处于起步阶段，法律保障不明确、管理体系不完善、融资渠道不畅通、项目管理不系统，阻碍了PPP项目的顺利推进。故应积极学习和借鉴其他国家的成功经验，英国是世界上最早实行PPP的国家，文章通过回顾英国PPP模式的发展历程，梳理其成功的管理模式，总结归纳出对我国PPP的启示。

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英国是世界上最早实行PPP的国家，PFI/PF2是英国典型的PPP运作模式。截止2013年末，英国共有PFI/PF2项目725个，投资总额542亿英镑，其中665个项目进入运营阶段，约占公共部门总投资的11%，涉及医疗健康、国防设施、教育、交通、环境、文体设施等领域。PFI/PF2模式在英国的成功运用，一方面，缓解了政府的财政压力，另一方面，显著提高了公共服务效率，2008年英国PFI项目按时按预算交付率超过85%，而同期传统采购项目不足45%.下面将回顾英国PPP模式的发展历程，总结出其行之有效的管理方法，及对我国PPP发展的经验启示。 本文+内-容-来-自；中^国_碳+排.放_交^易=网 t a n pa ifa ng .c om

英国PPP模式的发展历程

第一阶段：试验期（1992-1996年），20世纪80年代，时任首相的撒切尔在水、电、天然气等领域大力推行私有化，以期缓解政府的财政压力。但是社会资本的逐利性与公共服务的公益性矛盾不可调和，急需寻求兼顾公私利益的运行模式。1992年，PFI（Private Finance Initiative）模式应运而生，是由英国财政大臣拉蒙特提出，鼓励私营投资更关注服务和资金效率，在该模式下，公共部门与私营部门供应商签订长期的服务合同，核心服务仍由公共部门提供，但可获得私营部门的管理技术优势和财力支持，具体运作全部由私营部门完成。但PFI项目仅在小范围内尝试，期间，全国PFI项目总额约70亿英镑，单英法海峡隧道项目就占据35亿英镑。原因有二：一是保守党更倾向于完全私有化，摄于其执政压力，完全私有化的项目运用范围更为广泛；二是当时规定任何民间参与的公共建设项目，必须要证明该项目在民间参与模式下的成本和效益要优于传统政府自办的模式，导致多数政府部门及民间投资者对PFI模式仍持观望态度。但是，当时英国签订了马斯特里赫特条约，承诺降低财政赤字以促进经济一体化。由此，在面对控制财政支出、改善基础设施的双重压力下，英国政府不得不积极考虑PFI模式，将民间资金引入公共建设。

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第二阶段：发展期（1997-2008年），英国工党执政后，首相托尼·布莱尔认为PFI模式相比于其他方式更能实现物有所值优势，开始大力推广PFI模式。首先增强了法律保障，政府要求各部门提出PFI项目清单，专门对国民医疗系统制定相关法律，使其适用于PFI模式，并修订地方法规，鼓励地方政府参与。其次设立相关机构，1997年9月设立协助主管部门、进行PFI研究的PFI推动小组；1998年成立独立的永久性的公私合资公司PUK（Partnership UK，由中央政府部门与巴克莱银行等合资组成，私营部门占51%，政府部门占49%）为政府推进PFI模式提供智力支持；在地方层面，英格兰和威尔士地方政府与民间合资成立了4Ps公司（Public Private Partnership Programme），辅助地方政府部门推动PFI项目并解决实际问题。自此，英国政府建立了完善的法律、政策、实施和监督框架，PFI模式被广泛运用，几乎覆盖了全部公共基础设施领域，积累了丰富的成功经验。 本*文`内/容/来/自:中-国-碳^排-放“交|易^网-tan pai fang . c o m

第三阶段：成熟期（2009-2011年），全球金融危机爆发后，英国也未能幸免，银行借贷率骤降80%，私人投资遭受重创，融资成本急剧上升，加之执政党变更，国家投资政策紧缩，大量的PFI在建项目遭遇资金难题，举步维艰，部分项目甚至因为中标方的临时退出而被迫终止。2009年3月，为了帮助PFI项目融通资金，稳定市场信心，英国财政部紧急设立了基础设施融资中心（The Treasury Infrastructure Finance Unit，TIFU），为市场融资提供补充。当PFI项目从市场融资遇到困难时，由TIFU提供临时、可退出的援助，可全额贷款，也可与商业银行、欧洲投资银行等一起贷款，缓解了PFI项目的资金困境，保障其顺利推进。度过这次难关后，英国PFI市场更加成熟与理性，虽然项目成交量相对减少，但大量项目进入了相对稳定的运营阶段，项目类型也更为齐全，从过去公益型基础设施向经济型基础设施转变。 本文`内-容-来-自；中_国_碳_交^易=网 tan pa i fa ng . c om

第四阶段：转型期（2012-至今），由于PFI项目的全部运作是由私营部门完成，政府的参与度不足，债务的凸显加大了政府偿还压力，后期弊端不断显现，政府希望创新合作方式，减轻财政负担，英国财政大臣乔治·奥斯本在2012年底首次提出PF2（ Private Finance 2），希望借此首先调整股权融资模式，提高政府资本金比例，以小股东的身份参与，并将项目的融资限额从之前的90%降到80%，抑制其过度投机行为；其次，改进招标流程，通过集中招标、规范招标流程、强化政府能力，提高项目招标效率；最后，提高信息透明度，满足公众对项目的信息需求。通过上述优化调整，政府和私营部门的交流更加充分，合作更为紧密，基本上形成了风险共担、收益共享长期稳定的公私合作关系。

经过上述四个阶段的探索和发展，英国已形成了完善的法律、政策、实施和监督框架，PFI/PF2模式成功推广，并积累了丰富的实践经验。PFI/PF2模式之所以能在英国广泛运用，主要得益于其科学合理的管理模式。 本`文-内.容.来.自：中`国^碳`排*放*交^易^网 ta np ai fan g.com