适应国情的排污权有偿使用制度尚未建立

排污权有权使用和交易制度是环境管理手段中重要的经济政策。通过合理的有偿使用制度设计为企业减排提供经济激励，同时降低企业污染治理成本，达到以经济手段促进污染减排的目的，是水污染物控制必须考虑的重点内容。2015年4月16日国务院发布的《水污染防治行动计划》要求“深化排污权有偿使用和交易试点”。2016年国务院发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》再次提出“建立健全排污权有偿使用和交易制度”。

随着社会主义市场经济体制的建立，市场机制在国民经济和社会发展中的支配性作用越来越明显，市场主体越来越倾向于用经济手段来配置资源。环境容量资源作为一种公共的、稀缺的资源，越来越为人们所认知。环境经济政策作为一种有效调配环境容量资源的激励方式，也越来越为政府所重视和采纳，其中一项重要政策就是排污权有偿使用。

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自2007年财政部、环保部开展试点以来，排污权有偿使用政策发展迅速。据了解，至今我国正式获批国家级试点的省份及地区已经增加至11个，分别是江苏、浙江、湖南、湖北、河南、河北、重庆、天津、山西、陕西、内蒙，此外黑龙江、云南等省也在自行探索。

尽管我国的排污交易政策实践已走过近 20 年的路程，不断深化发展，但适应国情的有偿使用政策框架与市场机制尚未真正建立，仍存在着方方面面的问题。

国务院发展研究中心的常纪文研究员坦言，排污权有偿使用的实施是一项系统工程，需要与总量控制、排污许可等污染源管理政策充分结合，并需要定价、分配、核定等关键技术的配合与支持。而我国已开展的排污权有偿使用实践由于缺乏系统的设计和配套技术的支持，部分示范研究的效果尚未达到预期目标。我国的排污权有偿交易研究和试点，还不能满足目前益发急迫的精细化管理需求。

排污权有偿使用研究不能达到目标要求，其中一个原因是缺乏法律法规及顶层设计的支撑。在排污权关键技术示范课题研究之前，虽然各地陆续开展了10余年的排污权有偿使用与交易试点，但依然没有国家层面上的法律法规，甚至也没有出台任何一个可供排污权有偿使用试点进行操作的技术指南。排污权的内涵、排污权定价规则、有偿使用主体的责任权利、排污权折旧、排污权抵押贷款、监管程序、违法责任、试点的法律授权等问题尚未完全解决。

排污权有偿交易的相关技术体系不完善也制约着试点工作的开展。“十一五”以来，在总量控制政策的推进下，各级环境保护行政主管部门在总量分配方面虽然取得了一些经验，在分配方法的公平和公正性方面较过去都有较大改善，但依然存在绩效分配方法没有落实到区域和流域、新建企业的排放指标获取方式不明确、行业准入标准不明确等问题，这些问题都将成为有偿使用推行的障碍。同时，有偿使用也缺乏一套科学的排污权初始价格形成机制，如何确定排污权的初始价格，体现资源的有价性和稀缺性，在试点实践中也存在着较大的争议。

“此外，排放监测和监管能力的不足以及与环境政策的衔接尚待完善等问题也制约着排污权有偿交易政策发挥其应有的作用。”课题组组长王金南表示。

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