“积极稳妥推进碳达峰”难点在哪、路径何在？——详解“十五五”碳达峰的结构性挑战与现实选择

在“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值”的总目标下，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出，要“积极稳妥推进和实现碳达峰”。

 

如何理解“积极稳妥”？在经济转型、能源结构调整与外部环境高度不确定的背景下，我国碳达峰面临哪些现实约束？不同行业、不同地区的达峰节奏是否应当一致？围绕上述问题，中环报记者采访了国家气候战略中心战略规划部主任、中国环境科学学会碳达峰碳中和分会副主任委员兼秘书长柴麒敏。

 

达峰不是“倒计时冲刺”，而是对发展阶段的判断

 

“现在谈碳达峰，社会上普遍有一种焦虑感。”柴麒敏在采访中直言，这种焦虑有点像“临近高考开始倒计时”，担心大项目建设会被迅速封顶、受限。

 

但他强调，碳达峰本质上并不是“一纸规划”意义上的“急刹车”，而是对国情世情、发展阶段和总体战略的综合判断，是政策和技术创新协同驱动下的转型过程。“这反映的是，当一个经济体发展到一定阶段，原有的高投入、高排放增长模式难以持续，必须转向新的发展范式。”在他看来，理解这一点，是把握“积极稳妥”内涵的前提。

 

“如果把达峰简单理解为压指标、卡总量，就容易产生误解，甚至引发不必要的恐慌，造成‘考核挤兑’。从根本上看，碳达峰不是通过简单粗暴的方式硬性达成指标。”柴麒敏表示，如果发展模式和发展动能真正完成转型，达峰将是水到渠成的结果。

 

“我国2030年前实现碳达峰实际上是全国层面的人为活动二氧化碳排放达到峰值，并不是要求所有的行政单元、市场主体都达峰，也就是说，并不要求每一个城市乡村、每一个行业企业都达峰。延伸开来，这对碳中和也一样。”他进一步指出，“应该是那些产能出现过剩的、违规上马建设的、技术工艺落后的、空间布局错配的、经济边际产出效率比较低的那部分碳排放要合理地降下来，避免发展陷入‘空转’。‘不够好’的那部分严控，甚至要精简，把空间和潜力留给‘更好的’。”

 

“我国从2014年甚至更早就开始部署碳达峰的工作，就是为了留给地方和产业更多准备的时间，更好的集聚转型的创新要素，政策的引导、技术的研发、资金的投入、产业的发展、人才的培养在过去十年中一直在持续进行，所以这并不是打一场没准备的仗。”柴麒敏结合自己的工作经历和观察评价道。

 

哪些行业已达峰？哪些具有不确定性？

 

“当前，判断一个行业或地方是否达峰，不能只看单一年度数据。”柴麒敏指出，更重要的是看排放增速是否长期放缓、是否进入平台期，以及背后是否已经发生结构性变化。

 

“稳定的达峰往往是实现转型后自然而然的结果，偶发因素造成的达峰往往是会出现反复的。”他同时强调，达峰并不等于排放立刻下降。很多地方和行业在达峰后，往往呈现的是平台波动状态，而不是马上进入快速下降的通道，这主要是发展“惯性”所导致的，因为生产设施、基础设施等有一定的锁定效应。

 

“在地方和行业层面上，碳达峰应该是错落有致的，比如说钢铁、建材行业已经随着需求变化实现排放达峰了，有部分城市也因为功能疏解、发展升级已经实现达峰。”　

 

但行业间可能存在较大差异，这种分化已经在“十四五”期间显现。柴麒敏表示，“近年来由于新能源上游产业、电气化和人工智能等新需求的出现，电力行业在‘十五五’阶段的碳排放仍可能还有增长，这取决于电耗总量和结构的竞赛，也是电力技术和基础设施迭代的竞赛。”　

 

“这并不是说电力行业不达峰，而是当前新能源大规模并网，对系统电力电量平衡和调峰调频调压提出了更高要求。在这个阶段，电力系统需要一定的容量和灵活性支撑，短期内碳排放仍可能出现微幅增长。”柴麒敏指出。

 

在他看来，“十五五”期间碳达峰的主要压力，并不完全来自传统高排放行业，而更多体现在新增需求和阶段性风险上。一方面，在经济周期波动中，部分行业仍可能出现阶段性反弹。“如果某个阶段投资强度上来、基建发力，能耗和排放就可能抬升，这在‘十四五’中后期已经出现过。”另一方面，新质生产力带来的能源和电力新需求，正在成为不可忽视的变量。“新能源装备制造、数据中心和算力基础设施增长非常快，如果能效水平和能源结构跟不上，短期内确实会对达峰形成压力。”

 

他强调，这并不意味着这些方向有问题，而是必须同步强化结构优化和前端协同，比如在“东数西算”节点布局中考虑高比例的绿电连接、在重大项目落地中考虑低零负碳技术的示范应用。

 

达峰不宜“齐步走”，差异化是基本前提

 

我国国家自主贡献中提出2030年前实现碳达峰、碳强度较2005年下降65%以上等目标，虽然没有明确峰值水平，但在既定经济发展前提下，实际上已经对排放总量形成了约束。

 

“这种约束要求我们对未来发展路径进行前瞻性规划，对产业周期和产能规模作出理性判断，尤其是在我国多数产业已占据全球较大比重的背景下。”柴麒敏指出，从行业治理角度看，我们应该抓主要矛盾，应重点管好主要排放源，聚焦排放高度集中的少数行业。这些行业无论从排放体量、产业集中度以及单位产品产值碳排放强度来看，都具有显著的集中性，应该是“十五五”治理的重点领域。

 

柴麒敏特别强调，“针对因老百姓生活水平提升而带来的消费类排放，以及新质生产力发展相关领域，未来仍需要合理增长，这类增长应当得到保障。因此，在行业政策层面，必须体现明显的差异化导向。”

 

在区域层面，柴麒敏明确指出，不同地区在达峰路径上不可能、也不应该“整齐划一”。“不同省份、不同城市在发展阶段、资源禀赋、产业结构上差异很大。”他表示，有些地区已经具备条件在“十五五”期间率先实现零碳或净零碳，甚至极少数地区可能出现负碳特征；而另一些地区，尤其是重大项目集中布局的区域，碳排放仍可能存在一定增长。

 

“行政单元越小，达峰路径呈现出的多样性就越明显。”他强调，在全国目标既定的情况下，允许地方因地制宜分阶段推进，反而更有利于整体目标实现，“统一口径”并不利于有条件的地方发挥引领作用。同时，他也提醒地方在制定方案时，避免简单对标、层层加码。“如果演变成新一轮‘内卷’，不仅抬高转型成本，也可能削弱长期动力。”

 

“十五五”关键抓手：“重点区域、重点行业、重点项目”叠加管理

 

在柴麒敏看来，“十五五”是我国碳达峰从政策宣传走向精细实施的关键阶段。

 

“过去几年，更多是在搭框架、定方向，而接下来要解决的是工程技术方案、制度细节和具体执行问题。其中，最基础的一项工作，是夯实碳排放‘底数’。碳排放核算体系必须真正建立起来，从地方到行业形成可用于更高质量决策的数据基础。”他表示，在此基础上，地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价和产品碳足迹，将共同构成一张更加精细的治理网络，把责任落实到具体主体。

 

在具体路径上，柴麒敏认为，“十五五”达峰工作的重点，将集中在重点区域、重点行业和重点项目的“三重”叠加管理上。“核心思路是把总量和增量控制前移到项目源头。”柴麒敏指出，通过等量置换或减量置换机制，将碳排放约束嵌入项目立项、产能布局和审批环节。

 

目前，一些地方在“十四五”期间已有探索。例如山东省在重大项目中实施碳排放总量调剂政策，通过项目端精细化评估，把住未来主要增量的“入口”。

 

在政策工具层面，柴麒敏指出，财政补贴等传统手段的空间正在收缩，更多需要依靠市场机制。“碳市场等创新性工具，在‘十五五’达峰阶段将发挥更重要作用，尤其是在总量和强度双控中。”他同时强调，“国际环境的不确定性明显上升。外部冲击、地缘政治风险，都可能对国内实施产生干扰，这要求制度设计具备更强的韧性和灵活性，为不确定性预留空间。在这方面，市场机制比行政手段更具有优势。”

 

“十五五”时期新能源发展还将提速，该产业链全社会投资规模已经超过了房地产等传统领域，在加快经济社会发展全面绿色转型的部署下，政策红利、技术潜力和市场活力将持续释放。当前，新能源领域存在的内卷问题，部分产业亏损甚至面临破产风险，很大程度上与重复建设和恶性竞争有关。因此他强调，“任何一个行业发展过程中都会出现类似的情况，这是暂时的。因地制宜发展新质生产力、避免盲目铺摊子，是确保绿色低碳转型产生正向效益的重要前提。新能源这门‘生意’应该有合理的经济收益，这才是可持续的。”

 

“‘积极稳妥’推进碳达峰，既不是放松要求，也不是急于求成。这是一项衡量中国经济发展转型质量的重要标志。”柴麒敏总结说，真正决定能否如期达峰的，不是某一个行业、某一个地区，而是整体转型是否走在正确的轨道上。