不搞碳贸易壁垒 世贸组织改革须系统考量气候变化问题

文章来源:经济日报张建平 谢智愚2021-12-15 10:21

  近年来,世界贸易组织处于改革进程中,而气候变化问题与国际贸易的关联越来越受到国际社会高度关注。在环境产品协定遇阻的情况下,欧盟推出碳边境调节机制方案并即将进入欧盟立法进程,在WTO成员之间引发了广泛争议。无论是针对进口商品开征碳边境税或强制碳排放交易的国家要求按比例购买碳配额,都在规则上不符合WTO总体原则与框架,很容易成为以气候变化为借口的贸易保护工具。
 
  近年来,世界贸易组织(WTO)处于改革进程中,而气候变化问题与国际贸易的关联越来越受到国际社会高度关注。欧盟正以立法方式推出碳边境调节税等新型贸易政策工具。WTO现有框架下主要推进环境产品协定谈判,尚无气候贸易政策的认定与协调机制,发达成员与发展中成员在碳减排义务分担、碳关税合法性及低碳产品贸易自由化等议题上尚无共识。世贸组织改革如何协调气候与环境议题具有现实性与急迫性。
 
  格拉斯哥气候变化大会后,气候变化问题再次成为世界关注的热点。世界贸易组织作为全球贸易治理关键平台,能力限定在“与贸易有关的环境政策”上。
 
  2001年,多哈部长级会议明确了新一轮谈判中的贸易与环境问题,谈判内容有三项:一是明确WTO规则和各种多边环境协议中贸易条款关系;二是各种多边环境协议秘书处与WTO相关委员会之间的常规信息交流;三是减少对环境产品及服务的关税及非关税壁垒。
 
  2014年,14个WTO成员方发表声明,WTO《环境产品协定》(EGA)谈判以开放式诸边谈判的形式正式启动。EGA以APEC环境产品清单为基础,通过诸边协议谈判方式推动大部分环境产品的关税减让,实现环境产品的贸易自由化和便利化,创造更多绿色就业岗位,推动全球贸易—环境协同治理。
 
  EGA谈判启动标志着“贸易—环境—发展”互动格局形成。历经多轮谈判的EGA达成“着陆区”,即一系列要素构成的谈判共识,包括产品清单名录,一份具体的关税减让路线图承诺和未来WTO框架下协议多边化等。
 
  EGA谈判进程受到了20国集团(G20)高度重视,在2016年G20领导人杭州峰会上重申了对EGA谈判达成“着陆区”的欢迎与支持,为历经15轮谈判的EGA注入新的政治动力和愿景。
 
  但是,EGA谈判中同样折射出成员方之间难以调和的矛盾。WTO发达成员与发展中成员分歧显著,在环境产品定义及环境产品标准等问题上僵持不下。在环境产品领域,部分发展中成员因生产水平与技术能力限制而可能丧失潜在市场竞争力,致使其内生贸易保护主义倾向阻碍了有关产品关税减让额度与时间表共识达成。EGA缔约方进行的关税削减将根据最惠国待遇自动被适用到WTO其他成员,而缔约方数量须达到世界贸易中的关键多数门槛,以确保协定能带来普遍受益,而如何定义关键多数也成为谈判各方的争议焦点。就如何解决非缔约方的“搭便车”问题,细分环境产品清单中的商业敏感分类,以及关税减让承诺时间路线图等,谈判方也未能达成共识。
 
  在环境产品协定谈判进程中,中国始终以积极、建设性态度参与各种磋商,是谈判的积极倡导者之一,为推动EGA谈判取得进展作出了重要贡献。2004年6月,中国结合实际以及国际经验,考虑到发展中国家和最不发达国家成员的利益,在WTO贸易与环境委员会特别会议上提出了包含“共同清单”和“发展清单”的“双层清单”,尽可能弥合发达国家与发展中国家的分歧,寻求合作共赢空间。2012年,在中国与其他APEC伙伴的共同努力推动下,21个APEC成员就54种环境产品清单达成共识,宣布在2015年底前对这些产品实施税率将降到5%或5%以下,为WTO环境产品协定谈判奠定了基础。2016年12月,WTO日内瓦回合谈判,中国为打破谈判僵局做出巨大努力,包括提交了一份显示灵活性、试图解决各方核心关注的环境产品清单。
 
  WTO框架下,与气候谈判有关的议题包括环境产品定义与关税减让、边境税调节、碳标签、知识产权和补贴等。在环境产品协定遇阻的情况下,欧盟基于其雄心勃勃的绿色新政,推出碳边境调节机制(CBAM)方案并即将进入欧盟立法进程,在WTO成员之间引发了广泛争议。争议焦点主要在于碳边境调节税该不该征收,以及该措施是否与WTO有关规则相冲突。
 
  WTO各成员方基于非歧视性原则,相互提供了最惠国的关税减让承诺表,未经WTO批准不能随意撤回关税减让义务或者单边增加关税额度。对于欧盟拟推出的碳边境调节税,即使WTO存在环保诉求的例外和豁免条款支持,使征收碳边境调节税似乎能在WTO规则中找到局部条款依据,但在实际操作中,这种做法仍面临着以环境和气候友好的名义对发展中成员采取歧视性做法,存在违反WTO规则的风险。
 
  WTO非歧视原则要求各成员方对国内商品和进口商品采取一视同仁态度,按此原则欧盟对进口产品征收的碳税不能超过其国内企业为碳排放支付的国内碳税。由于在碳排放核算体系上欧盟同其他成员方存在较大差异,不同成员方碳定价机制与价格水平差异显著,使欧盟贸易伙伴面临着非公平贸易环境,有违非歧视原则;WTO最惠国待遇要求所有WTO成员方被一致对待,欧盟应对所有贸易伙伴征收同等水平的碳边境税,但欧盟规定如其他国家内部有相同或类似于碳交易体系的征税制度则可以完全或部分免于边境税,这无疑违反了最惠国待遇原则。
 
  因此,无论是针对进口商品开征碳边境税或强制碳排放交易的国家要求按比例购买碳配额,都在规则上不符合WTO总体原则与框架,很容易成为以气候变化为借口的贸易保护工具。
 
  鉴于欧盟推出碳边境调节税在世界贸易组织框架下的法理依据尚不明晰,同时有可能对国际贸易体系的定价机制产生系统性的影响,建议WTO在改革过程中对贸易与气候问题进行系统性考量,对碳边境调节税应持审慎态度,应通过鼓励发展碳交易市场与低碳技术贸易和技术转让等途径助力气候问题的解决。第一,WTO应鼓励成员方碳市场建设。碳排放交易系统(ETS)是为温室气体排放定价的主要工具之一,也是具有减排效应的政策工具,未来WTO应当继续鼓励各成员方探索与尝试建立全国性碳市场为碳排放定价,以市场化的方式逐步实现减排目标。第二,推动气候问题的解决工具同WTO原则及其他国际多边框架与公约相调试。充分研究《巴黎协定》中气候变化的相关义务同WTO贸易规则的适应性,为碳边境调节税、环保产业补贴等政策工具寻找多边规则的法理依据。第三,加快绿色低碳与环境保护生产技术的转移与自由贸易的国际机制的建立,扩大低碳技术和绿色技术转移的强外溢性效益,推动低碳绿色产品和服务的贸易自由化与投资便利化,实现各国绿色低碳技术潜力的协调发展。
 
  在和贸易有关的气候与环境问题上,中国作出了重要努力与贡献:一是积极开展国际合作与交流,通过“一带一路”倡议推动绿色贸易;二是在相关国际公约谈判、自贸协定谈判以及投资协定谈判中推进环境相关规则体系构建,并积极履约;三是加强自由贸易试验区生态环境保护,推动经济高质量发展;四是与国际社会持续开展合作推进绿色全球价值链的构建,推动低碳经济和绿色发展。
 
  (作者单位:商务部国际贸易经济合作研究院;北京大学国际关系学院)

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