澳大利亚碳税:向左走还是向右走?

文章来源:环境法律帮助马腾2020-07-03 07:08

作为南半球经济最发达的国家,澳大利亚的人均碳排放量要远远高于中国。对此,如何建立符合市场规则的碳交易市场一直都是澳大利亚政府的工作内容之一。2012年,澳大利亚政府通过了新的碳税法案,建立了CO2 排放强制征收税的制度体系。然而,2014年,澳大利亚废除该碳税法案,以缓解中小企业的压力和国内的通货膨胀。澳大利亚气候变化学者和环保群体指责,澳大利亚气候变化政策呈现倒退的趋势。
 
该碳税法案将澳大利亚500家最大的能源集团纳入到强制征税的范围内,涵盖了澳大利亚60%以上的碳排放。这些企业中,约有 1 /10 的企业是主要进行电力生产的行业,包括澳洲电力公司和Millmerran电厂、Callide 等;有1 / 5的企业主要进行煤炭、钢铁工业和高碳排放产品开采,包括BHP Billiton Limited等。在征税标注上,澳大利亚确定了“15-20”澳元一吨的价格区间,具体如下:以2015 年为分界点,前三年实行固定价格制。第一年,澳大利亚碳价为政府指定价格,约 23 澳元 /吨; 2013年7月到2015年6月每年提高2.5%征收碳税,到 2015年7月前 CO2 的征税额将增加到约 25 澳元 /吨;然后碳税税制逐步转变为碳排放交易制度,实行市场定价策略。这一碳税法案具有鲜明的特点,实现了从固定碳税价格到有控制的浮动的碳税价格的转变。
 
当时,澳大利亚政府出台了一系列的配套措施来保证碳税法案的推行,具体如下:(1)产业援助计划。澳大利亚碳税法案在一定程度上加重了企业的经济负担。对此,澳大利亚政府出台了“就业与竞争项目”,以此来缓解碳排放高的企业的减排压力,以及保证就业率。尤其是煤炭产业不仅为澳大利亚带来75%的电力资源,也贡献巨大的进出口收入。2017年,ABS(澳大利亚统计局)调查发现,澳大利亚煤炭出口总额是565亿澳元,涨幅维持在30%左右。澳大利亚政府制定产业援助计划,对相关产业提供政策性的补贴,且该政策呈现逐年递减的趋势。(2)能源安全基金。该碳税法案的通过对澳大利亚相关产业结构造成直接的影响,尤其是高、中排放的产业。为了促进绿色能源和产业结构的调整,澳大利亚政府设立了能源安全基金,强化对相关企业的援助、引导,实现碳排放的逐年递减以绿色节能产业的发展。当然,澳大利亚政府会还根据行业差异来决定能源安全基金的具体适用,即针对不同行业受碳交易体系的影响程度、行业排放强度、行业发展特征等情况,制定适应不同行业的鼓励性和过渡性政策,保障相关产业经济的有序发展和“绿化”。尤其是涉及能源安全的产业,煤炭、钢铁、电力、矿产产业,能源安全基金为它们提供了较大的支持力度。(3)家庭援助计划。澳大利亚碳税法案出台的主打阻力是公众的担心。ABC(澳大利亚广播电视公司)做过调查,60%的反对者认为,碳税法案的出台将进一步的加剧日常家庭的开销成本。尤其在通货膨胀和市场不景气的背景下,产业生产成本的增加将会通过产业链,传到下游的市场,造成生活成本的上升(羊毛出在羊身上)。一方面,澳大利亚政府通过平抑物价、补贴或者其他形式,来抵消生活成本的增加。对于某些特定的产业,除了上述的能源安全基金和产业援助计划外,澳大利亚政府也制定了相关的计划来保障相关从业人员的福利,进一步减轻碳税方案的阻力。另一方面,澳大利亚政府承诺碳税法案50%的收入将用于补贴家庭,尤其是针对中下层、贫困、无业、退休人员,补贴的比例将会逐年的增加。
 
然而,碳税法案出台后,家庭援助计划的实际效果不佳导致碳税方案的反对声浪不断。
 
2014年,澳大利亚参议院以39:32票,通过议案废除《碳税法案》,并取消原定于2015年实施的碳排放交易机制。该行为引起了国际社会的轩然大波。独立咨询公司Ndever Environment对澳大利亚气候减排政策做出独立的预测,其结果令人担忧,“截止到2030年,澳大利亚的温室气体排放将比2016年高10%”。碳税法案废除后,澳大利亚的气候政策将无法实现其在2015年巴黎气候的大会的承诺,即将到2030年,温室气体的排放量将比2005年减少26%——28%。悉尼大学的学者们认为“当前澳大利亚气候减排政策的不可靠性,不利于实现其气候减排的国际义务”。
 
澳大利亚碳税法案失败的原因可以归结为:(1)碳税改革与经济因素的权重。在给定澳大利亚经济结构的前提下,碳税法案的出台无疑是市场经济改革的痛点。如何衡量澳大利亚经济发展和温室气体减排的义务?现有高排放的产业结构很难履行其温室气体减排的国家承诺。根据总理阿伯特政府报告数据,碳税法案废除后,每个普通消费者平均每天的电费开支将降低0.2~0.5澳元,每个家庭每年约可节省500澳元以上的开支。(2)行业风险带来的不确定。碳税法案触动了澳大利亚煤炭行业、钢铁行业、能源集团等行业的“奶酪“。根据碳税法案的规定,上述减排行业需要大幅度增加碳税的支出,削减了其自身的市场竞争力。以煤炭产业为例,碳税法案会造成澳大利亚西南部18000多人的失业。(3)政治博弈的考量。澳大利亚碳税法案的废除是一个复杂的政治问题。长期以来,气候政策都是澳大利亚政党博弈的热题之一。从陆克文时代——吉拉德时代——阿伯特时代,关于碳税方案的争议从未停止。尤其在全球经济不景气的背景下,如何发展澳大利亚的经济和提高就业率一直都是影响选情的变量要素。碳税法案的废除是一种对经济发展的退让。

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