专家：碳排放权交易管理新规将活跃全国碳市场

我国正在为全国统一碳市场构建基本制度框架，以保障碳排放权交易政策功能的发挥。

《碳排放权交易管理暂行条例》（下称《条例》）日前公布，自2024年5月1日起施行。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员常纪文表示，《条例》的公布标志着碳排放权交易管理进入制度化、规范化、程序化阶段。因牵涉广大重点排放企业碳排放的权利义务设置，事关中国碳市场的发展壮大和中国碳市场管理制度的改革完善。

该研究所气候政策研究室主任、研究员李继峰也表示，《条例》的出台是全面规范碳交易管理，促进应对气候变化和碳达峰碳中和工作的法治需要。

2018年的机构改革建立了新的应对气候变化监督管理体制。为携手各国共同应对全球气候变化，我国于2020年9月宣布了与碳减排有关的碳达峰碳中和目标。常纪文介绍，在碳减排工作中，碳排放权交易被国际证明为一种有效的碳减排市场工具，为此，我国在试点的基础上于2021年7月启动了全国统一的碳排放权交易市场。

近年来，全国碳排放权交易市场运行整体平稳，年均覆盖二氧化碳排放量约51亿吨，占全国总排放量的比例超过40%。截至2023年底，全国碳排放权交易市场共纳入2257家发电企业，累计成交量约4.4亿吨，成交额约249亿元，碳排放权交易的政策效应初步显现。

为促进我国碳排放权交易及管理的规范化，生态环境部于2020年12月制定了《碳排放权交易管理办法（试行）》，并于2021年5月发布配套的《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》《碳排放权结算管理规则（试行）》等规范性文件。

常纪文说，由于这些规范性文件的法律位阶低于法律和行政法规，在实施中出现一些困难，既难以对本部门以外的国家工作人员、技术服务机构工作人员参与碳排放权交易的违法行为设置处罚措施，也难以对违法企业规定停产整治、大数额罚款等重大行政法律责任。

以行政处罚方式为例，《碳排放权交易管理办法（试行）》作为部门规章，其创设的罚款额度仅为1万元以上3万元以下、2万元以上3万元以下两个幅度，设置的处罚金额标准总体太低，难以改变重点排放单位违法成本低、守法成本高的现象。因此，有必要制定一部专门的、层次更高的碳排放权交易管理行政法规。

“《条例》的制度化、规范化、程序化呈现诸多亮点。”常纪文介绍，《条例》在确认碳排放权交易民事行为属性的基础上，围绕碳排放权的主体、内容、行使及公权如何适度介入、开展有效监管等主要事项上作了规范设计。碳排放权作为民事权利，其依法行使包括排放温室气体、碳排放权购买、碳排放权出售、碳排放权封存、碳排放权灭失、碳排放权抵押等行使方式。其中，碳排放权购买与碳排放权出售即碳排放权交易是最主要的民事权利行使方式。

《条例》规定，为确保碳排放权以协议转让、单向竞价或者以符合国家有关规定的其他现货交易方式规范、有效地行使，监管部门有必要利用公权力针对特殊的环节和问题开展有效监管。《条例》围绕碳排放权交易这个民事行为规定了监管机构及其职责、注册登记、信息共享、交易禁限、重点排放单位和技术服务机构的行政法律义务、现场检查等内容。

“这些规定，体现了监管的必要性、适当性和有效性，有利于促进碳达峰碳中和与经济社会绿色低碳发展。”常纪文说，对于有序活跃碳排放权交易市场、促进碳排放权交易管理的制度化、规范化和程序化，具有重要的促进作用。

李继峰表示，《条例》规定了温室气体排放控制与经济社会发展相适应、政府引导与市场调节相结合及公开、公平、公正原则，这三个原则既体现了碳排放权交易管理工作的稳中求进和先立后破要求，也体现了行政法的适度监管和有效监管的比例原则，还体现了民事和行政行为的法治原则。

“碳排放权交易覆盖的温室气体种类和行业范围，由有关部门根据国家温室气体排放控制目标研究提出，报国务院批准后实施。”李继峰说，这一规定有利于将我国碳排放交易制度的深入推进与经济发展有机地结合起来考虑，在有序减碳中促进相关产业高质量发展。