形成对发展的正确认识:我们不需要在人与气候之间二选一

文章来源:世界银行碳交易网2022-05-11 13:30

毫无疑问,气候变化是极不公正的。世界最贫困的国家对全球历史排放量的贡献最低,而同一国家内部贫困群体的温室气体排放又低于富裕群体。尽管如此,贫困国家和贫困人口在气候变化的影响面前却更加脆弱。他们往往更容易受到气候变化的影响——例如生活在易发洪水地段、以农业为生、缺乏良好的供水和卫生设施等,同时他们也更缺乏用来适应气候变化、保护自己所需的资源。
 
不管有没有气候变化,贫困国家都需要提高收入并扩大能源消费——因为那里有很多人根本无法满足正常生活的基本需求。当前还有28亿人使用传统燃料做饭,因此造成的室内污染导致数百万人死亡,尤其是妇女和儿童。贫困国家的民众获得医疗、教育和交通服务的机会远低于富裕国家的居民认为可接受的水平。必须把提供这些服务作为一个优先事项。
 
从这一背景出发,那么气候变化的应对措施就不仅要高效,而且要公平。效率和公平都要求我们不能放慢贫困国家的发展和减贫步伐。事实上,迅速且具有包容性的发展可以降低人们在气候变化面前的脆弱性,并且有可能将到2030年为止因气候变化而陷入贫困的人数减少一半。世界银行集团对气候变化的关注并不是以牺牲发展与减贫为代价;恰恰相反,这种关注正是由于气候影响会给我们消除极端贫困的目标带来非常现实的风险。
 
为了应对气候变化,世界上最富有的国家当然需要做出更多努力。但为了稳定气候变化,所有国家——包括低收入和中等收入国家在内——都需要为实现全球二氧化碳净零排放做出贡献。根据全球情景分析,如果低收入和中低收入国家选择一切照旧的发展路径,而其他国家过渡到净零路径,那么到2050年全球温室气体排放量将稳定在二氧化碳当量20吉吨左右,即当前排放量的40%。这意味着什么呢?一方面,这意味着低收入和中等国家的转型将更加困难——2050年后气候变化的影响将更大,经济转型和减少排放的成本更高。另一方面,这也意味着全球升温将远高于2.5摄氏度,届时气候变化的显著影响将不可避免。
 
对那些质疑当前走向转型是否可能的国家和决策者,这里有一条好消息:越来越多的证据表明气候行动不会威胁经济增长。事实上,由于很多绿色方案的成本较之以前已大大降低,原来的许多矛盾取舍现已不复存在,这为推动绿色增长创造了前所未有的机会。
 
今天在大多数国家,通过风能和太阳能等可再生能源来扩大能源获取已具有现实可能性。其生产成本在过去十年里急剧下降,在世界上大多数地方现在已经比天然气和煤炭便宜,而且已经成为有史以来最便宜的能源。如果把开采化石燃料或严重依赖化石燃料进口造成的环境和社会成本考虑进去,那么这种成本差异会更加明显。对墨西哥、印尼和阿曼等国的实证研究还发现,如果政府提供化石燃料补贴,通过这种人为手段降低化石能源价格并导致对它们的依赖,会对生产力造成负面影响。
 
气候政策以及更广泛的环境政策可通过以下四个渠道促进经济增长:
 
提高人力资本。气候及环境政策可以使人们变得更健康、获得更好教育,从而提高生产力和创造力。很多减少温室气体排放的行动也可以减少空气污染,改善总体环境。空气质量不好会导致人们的生产力降低,而且空气污染会给儿童身体发育和认知发展带来永久性影响,危害一生的生活质量和经济前景。正是由于这些原因,人们认为美国1970年的《清洁空气法》不仅避免了数十万例过早死亡,而且也产生了可观的经济收益。另据一份对中国的研究估算,将中国全国的PM2.5浓度降至25 ug/m3 将使生产力提高4.5%。以色列的一项研究发现,暴露于高PM2.5环境可导致学生成绩显著下降。
 
提升自然资本,强化大自然为我们提供的服务。粮食生产和清洁水源取决于健康的土壤和生态系统,因此景观管理(或恢复)不仅可以减少碳排放,还可以提高农民收入、降低食品价格。森林和红树林不仅可以储碳,还能降低洪水风险、提供生计来源。各国越早对这种自然资本有所认识并加以衡量和管理,对我们所有人就越好,因为保护生态系统服务将带来多种环境和经济收益,而促进气候稳定只是其中之一。
 
推动技术变革,提高生产力。如果政策向清洁技术倾斜,会使它们最终即使从纯经济角度也能竞争过肮脏的技术——这种观点通常被称为波特假说。如上文所述,现在太阳能和风能已经比化石燃料发电便宜。不仅如此,它们也更适合那些人口密度低的贫困地区使用,而化石燃料至今未能为这类地区提供充足能源。热泵的取暖效率远高于传统锅炉,而且夏天还可以保持室内凉爽,保护人们不受日益频繁的高温热浪影响。电动汽车的生命周期成本已与传统汽车持平,同时减少了空气污染和对进口石油的依赖,而电动自行车则为各种收入水平的城市解决拥堵和污染问题提供了新的机会。
 
提高效率,事半功倍。通过多种措施使原来充满浪费的经济系统提高效率,尤其是解决常见的地方外部性问题,可以在不依赖生产要素积累的情况下促进经济增长。化石燃料补贴或用水补贴等造成的价格扭曲不仅会加剧温室气体排放以及环境污染和退化,还会导致资源错配和增长放缓——这已是各方公认的事实。良好的城市规划、有效的土地市场以及对公共交通和自行车线路的投资相结合,不仅可以减少碳排放,也有助于创建高生产力城市,这对创造城市就业机会至关重要。这种对更好制度与治理的投资其实不涉及什么权衡取舍:良好的制度是经济增长和发展的核心所在。
 
现在的制度、法规和基础设施仍未能充分解锁诸多生产力更高、成本更低的技术(如可再生能源或电动汽车)所具备的巨大潜力。针对性改革或投资可帮助有关方面把握这些机会——从农村地区的微型太阳能电网到拥挤城市里的电动自行车——并加快减贫进展,包括那些过去几十年未能从全球经济增长中受益的落后地区。
 
正确的问题不是气候行动将产生促进经济增长的协同效应还是与经济增长存在对立取舍关系。对这种抽象问题的回答永远都是“视情而定”,因为气候政策的设计是关键所在。比如,一项关于环境法规对竞争力影响的大型元分析显示,环境法规既可能提高生产力,也可能降低生产力,这取决于相关的具体情况。对经合组织国家的一项研究也表明,环境法规可以促进增长,但如果法规过于严格、导致其执行成本超过对创新的积极影响,那么就不再具有这种促进作用。此外,众所周知的一个事实是,能源补贴改革和碳定价对分配的影响取决于这些措施带来的收入如何使用:是用于减少其他税收、支付公共服务,还是在人口中直接重新分配。因此,正确的问题是哪些气候政策可以加快发展和减贫,以及我们如何帮助各国尽可能减少并恰当管理那些不可避免的气候行动与经济增长之间的取舍问题。
 
实现低碳、韧性转型并非易事。这需要大幅提高发展中国家获得开展低碳、韧性投资所需资金的能力,使之具备恰当的基础设施。绿色技术的资本密度较高,加上后疫情时代公共财政面临诸多挑战,无疑会使这类投资更加困难。来自富裕国家的财政支持将发挥至关重要的作用,而且它们需要超过目前的水平。
 
当今低收入国家面临的风险不是无法获得过时、昂贵和污染性的技术,而是无法获得21世纪的更新、更清洁和生产力更高的技术,无法加入全球价值链并被锁死在没有前途的技术当中。如果低收入国家跳跃式采用现有的最好技术,它们就能从富裕国家的前期投资中受益,并避开高收入国家未来几十年将经历的昂贵的设施改造或技术更替过程。
 
气候危机尽管存在固有的不公平性,但这是所有国家都将面临的问题。我们的职责是帮助低收入和中等收入国家充分利用21世纪的技术、创新和工具来阻止气候变化并为应对气候变化的严重影响做好准备。这也是发展工作的应有之意义。

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