关于全国碳交易市场机制设计的思考

 

根据欧美经验，我国建立全国或跨区域的碳权交易所是实现碳中和的重要条件。对于交易体系的设计，我们提出如下建议：

（一）整体配额体系中，建议初期分配方式以免费分配为主、初期分配方法以历史排放法和历史强度法为主

碳交易机制和运行的核心是选用合适的碳排放权分配体系。碳排放权是分配给重点排放单位的规定时期内的碳排放额度，本质是一种配额。2020年12月，生态环境部颁布了《碳排放交易管理办法（试行）》指出，最初生态环境部将根据国家温室气体排放控制要求，综合考虑经济增长等各项因素，制定碳排放配额总量确定与分配方案；其次省级生态环境部主管部门应根据生态环境部指定的碳排放额总量确定与分配方案，并向本级行政区域内的重点排放单位规定年度碳排放配额。额度确认后，碳排放量由省级生态环境部自行监测、报告与第三方核查，来确定该企业的实际碳排放量，排放单位根据核查认定的碳排放量履行配额清缴义务。在碳市场交易中，如果经确认的实际排放量超过配额的部分，排放单位需要向有剩余额度的企业购买，多余的部分可以出售，也可以在后续年度使用。

配额的分配方法有免费分配和有偿分配两种方式，中国目前的政策基调是初期以免费分配为主，适时引入有偿分配。2020年11月生态环境部发布的《全国碳排放权登记交易结算管理办法（试行）》中也明确，排放配额分配初期以免费分配为主，适时引入有偿分配，并逐步提高有偿分配的比例。目前我国已有的七大交易所中，所有交易所主要采用免费分配的方式，除重庆交易所外，其余交易所也逐步引入有偿分配的方式，碳权市场交易机制不断完善。

常见的配额分配方法包括历史排放法、历史强度法和基准线法。一是历史排放法。该方法是根据企业自身历史排放情况发放配额，对于历史排放法的计算，不同省市及不同行业的计算公式也是不尽相同，基本可以归纳为：企业配额=历史年均碳排放量×调整系数。对于平均排放量和调整系数的计算方法各地也存在差异。前者，上海、广东及湖北的年均碳排放量采用算术平均，而天津则是采用上一年度排放量。对于调整系数，不同省市差别较大，上海、天津采用静态系数，湖北省则采用动态系数。

二是历史强度法，是历史强度下降法的简称，要求企业年度碳排放强度比自己历史碳排放强度有所降低，当前主要用于我国的电力、热力、航空、造纸等行业，但不同省市之间有较大的区别。对于历史强度法的计算，基本可以归纳为：企业年度基础配额=历史强度基数×年度产品产量×调整系数。历史强度基数是指通过单位产品的碳排放量历史情况所设定的基数，大部分行业是依据几年内加权平均的碳排放强度，例如《上海市2020年碳排放配额分配方案》中历史强度基数取企业各类产品2017年至2019年碳排放强度（即单位产量碳排放）的加权平均值；部分省市/行业选取上年碳排放强度作为历史强度基数，如天津市《市生态环境局关于天津市碳排放权交易试点纳入企业2020年度配额安排的通知》中，对发电企业、热电联产企业、建材及造纸企业均采用2019年碳排放强度（即单位产量或发电量碳排放）；也有部分行业按照能源消费量或产品类别分别进行计算并累加。对于调整系数，不同省市的要求各不相同，广东、湖北、天津、福建均采用控排系数或年度下降系数，而湖北在此基础上还加入了市场调节因子进行调节。

三是行业基准线法，以行业的能效基准确定企业配额分配。该方法重技术提升、兼顾效率、精细化管理，当前我国主要运用于电力热力行业，适用于具有详细生产、排放数据的重点排放企业。该方法的计算理念是通过横向比较，奖励技术先进企业、惩罚技术落后企业，激励各企业向行业基准以上水平发展。计算方法基本可以归纳为，企业年度基础配额=行业基准×年度产量（×调整系数）。

上述三种方法当前在我国都有采用。整体来看，2016年至今，应用历史强度法的行业逐渐增加，例如广东省的电力行业的燃气热电联产机组和资源综合利用发电机组在2017年之前采用历史排放法，在2017年及之后则转而采用历史强度下降法。十九大以来，习总书记就实现共同富裕作出了一系列重要论述，十四五规划也明确提出“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。从“共同富裕”的角度出发，初期碳权分配安排不会过于激进，预计分配方法将以历史排放法和历史强度法为主，传统能源企业有望获得较多碳权。碳权于企业而言是一份不断增值的资产，传统能源企业获得更多的碳权，不仅有助于缓解东中西部的地区经济差距，也有助于化解地方债务问题，从而促成共同富裕目标的实现。

（二）关于行业规划设计：传统高耗能行业优先纳入全国碳排放交易市场

借鉴欧盟的管理体系，未来会将电力行业纳入全国碳排放交易市场先行先试，随后将煤炭、钢铁、水泥等碳排放较高的传统高耗能高污染行业进一步纳入。

全国碳排放交易市场首先在发电行业试行，配额管理目前只针对使用燃煤、燃气发电机组。根据生态环境部2021年1月公布的《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，年排放量达到2.6万吨二氧化碳当量（约消耗1万吨标准煤，包括化石燃料消费产生的直接二氧化碳排放和净购入电力间接二氧化碳排放）的发电企业首先被纳入全国碳排放交易市场。分配方案明确规定，目前纳入配额管理的范围主要是燃煤机组和燃气机组，而对于生物质发电、掺烧发电和特殊燃料等其他能源发电机组则暂不纳入配额管理。

未来除发电行业外，煤炭、钢铁、水泥等碳排放较高的传统高耗能高污染行业将优先纳入全国碳排放交易市场。

从必要性来看，这些行业碳排放占比居前列，亟待重点治理。根据环保部2017年《重点排污单位名录管理规定（试行）》，高耗能高污染细分行业包括：火力发电、热力生产和热电联产，有水泥熟料生产的水泥制造业，有烧结、球团、炼铁工艺的钢铁冶炼业，有色金属冶炼，石油炼制加工，炼焦，陶瓷，平板玻璃制造，化工，制药，煤化工，表面涂装，包装印刷业等行业。其对应的行业大类主要包括：电力、热力的生产和供应业，非金属矿物制品业，黑色金属冶炼及压延加工业，有色金属冶炼及压延加工业，石油、煤炭及其他燃料加工业，化学原料及化学制品制造业等。根据CEADs（中国碳排放数据库）公布的2017年中国各行业碳排放量情况，生产和供应的电力、蒸汽和热水，黑色金属冶炼及压延加工业、非金属矿产、化学原料和化学制品、石油加工炼焦、煤矿开采和选矿等第二产业领域的碳排放占比居前列，合计达到79%。

从可行性来看，煤炭、钢铁、水泥等行业已在试点市场运行过程中积累了较多的碳交易数据，具备纳入全国市场的前提条件。碳排放交易相对活跃的广州、上海、湖北、天津等地，都在配额分配方案中明确提及了建材水泥、钢铁、化工、油气开采等传统行业企业在配额分配的范围内。这些行业企业在试点市场中的参与经验和交易数据为相关行业纳入全国碳排放交易市场奠定了前提条件。 本+文+内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a np ai fan g.com