中国实现2030年前碳达峰目标及途径

文章来源:清华大学国情研究院胡鞍钢2021-02-16 15:48

中国实现碳达峰的主要途径与政策建议

 
政策取向是以目标为导向,换言之,就是目标决定了政策方向和选择。为此,本文根据“中国2030年前碳达峰核心目标”,以及党的十九届五中全会提出“制定2030年前碳排放达峰行动方案”的明确要求,提出实现具体的目标指标以及主要途径和政策建议,使其既具有务实性、可行性,又具有连续性、继承性。
 
▌(一)明确提出控制能源消费总量及增速约束性目标
 
总体而言,人类社会控制碳排放总量前提条件是要控制能源消费总量及增长率。2019 年,我国能源消费总量已经达到48.6亿吨标准煤;到2030 年,一次能源消费总量需要控制在55 ~60 亿吨标煤之间的高峰,能源消费总量增速为1.0% ~2.0% 之间;2030年之后,一次能源消费总量进入高峰平台及持续下降期;到2050 年,可控制在55 亿吨标煤之内[4]15。我国控制能源消费总量唯一的途径就是大幅度提高能源效率。
 
▌(二)大幅度提高非化石能源占一次能源消费比重
 
能源绿色化对碳排放强度及总量下降具有最重要的作用。它既可以作为能源发展的重中之重,也作为约束性指标。我国非化石能源占一次能源消费比重从2019 年的15.3% 提高到2030年25%左右,比原定20%的目标增加5个百分点,到2035 年可提高至30%以上;若加上天然气消费,清洁能源比重可从2019 年的23.4%提高至2030 年45% 以上。我国水能、风能、太阳能发电装机容量占世界比重2019年已经分别达到30.1%、28.4%和30.9%,且2008—2018 年期间,年均增速分别为6.5%(世界平均增速为2.5%),102.6%(46.7%)和39.5%(19.1%);风电、太阳能发电总装机容量从2019 年4.1亿千瓦提高至2030 年的12 亿千瓦以上,相当于2019 年的3倍,年均增速在10%以上。2019 年,全国平均风电利用率达96%,光伏发电利用率达98%,主要流域水能利用率达96%,均已达到国际领先水平,形成了中国绿色能源的巨大优势。
 
笔者认为,由于它们具有极强的正外部性和市场规模性,我国可实行减或全免所得税,为此需要从几个方面优先发展可再生能源。一是充分开发和利用我国极其丰富的风能、光能、水能资源。例如,尽管我国境内淡水资源占世界总量比重仅有6.7%榆,但是水电装机容量占世界比重已高达30.1%,其开发利用率相当于世界平均水平的4.49 倍。二是随着技术进步,我国应不断降低能源价格,使能源用户直接受益。三是促使可再生能源成为我国新兴支柱性绿色能源产业。四是充分利用我国的合作伙伴关系。如我国与30个国家共同建立的“一带一路”能源合作伙伴关系,“走出去”打造世界最大的绿色能源产业,使世界各国受益。五是大力发展我国核电。2019 年,我国核电装机容量占世界比重仅为12.5%,明显低于美国占世界比重(30.5%),并且目前正处在加速发展期,2008—2018年期间年均增速为15.7%,远高于世界平均增速( -0.1%)。
 
▌(三)大幅度消减煤炭生产量和消费量,加快行业退出
 
根据英国石油公司(BP)《世界能源展望》,中国煤炭消费2013年已经达峰,碳排放可望2025年达峰。2016年至2019 年,全国累计退出煤炭落后产能9 亿吨/年以上,累计淘汰煤电落后产能超过1 亿千瓦,煤电装机占总发电装机比重从2012 年的65.7%下降至2019 年的52%,但是2019年,我国分别占世界比重的47.3%和51.7%,分别相当于美国比重(8.5%和7.2%)的5.56倍和7.18倍,长期处在世界顶峰。正如国际能源署(IEA)《2020 煤炭报告》指出,中国是全球最大的煤炭生产国和进口国,煤炭消费量占全球一半以上。2019 年,我国原煤产量达到38.46 亿吨,占世界比重为47.3%,相当于OECD国家比重(20.3%) 的2.3 倍,相当于美国煤炭占世界比重(7.9%)的6.0倍。中国属于世界高煤之国、高碳之国。这成为中国实现能源绿色转型的最大挑战,直接涉及到传统煤炭产业就业人员(2015 年全国煤炭行业就业人数为483.1万人)的转移。
 
根据国际能源署(IEA)的统计,2018 年,中国煤炭的碳排放量占能源总碳排放量比重的79.8%,相当于煤炭占能源消费总量比重59.0% 的1.35 倍。仅从2011—2018年的数据看,我国只要煤炭消费上升,碳排放量就上升;反之,则下降。我国减少碳排放主要是减少煤炭消费。在全球气候变化时代,煤炭已成为“淘汰能源““淘汰产业”“淘汰就业”,峰值越高、规模越大,调整就越被动,而行动越晚、越被动,代价就越大。为此,我国必须下决心消减煤炭生产量和消费量,控制在40 亿吨以下,标煤30 亿吨以下,逐年提出双降目标和指标,并提高可再生能源生产消费双升目标和指标,实行对黑色能源的持续替代,即“去煤炭化“,加速向绿色能源转型;同时,应从需求侧和供给侧同时发力,以大幅降低煤炭消费需求,进而带动减少煤炭生产量。
 
笔者认为,我国需要采取几方面的实体措施。一是全国主要城市,特别是北方地区城市应大幅度削减煤炭直接消费需求,像北京那样成为“无煤城市”(无煤发电、无煤取暖、无煤消费);二是遏制煤炭行业新的“大跃进”,国家不再批准煤炭行业的重大投资项目,采取有力措施削减煤炭生产能力;三是国有商业银行不再为煤炭行业提供固定资产投资新增贷款,避免在新一轮的去产能过程中造成超大规模的呆账坏账;四是制定煤炭限产减产方案,对主动退出煤炭生产供应的企业实行“退役竞标”,可获得政府的必要补偿榆[10],主要支持几百万转岗转业人员再培训再就业,并将转岗保就业工作作为重中之重;五是着手制定全行业退出方案和补偿措施,到2035 年之前基本完成煤炭产业的退出,由此形成倒逼机制,加快人员退出和转移行业。此外,我国还要超前制定高碳行业,如钢铁、有色金属、建材、水泥、石油化工等低碳化、绿色化的结构性改革专项方案,进而推动国家工业从黑色发展向绿色发展、从高碳化到低碳化发展、从有碳到无碳发展的重大转型。
 
▌(四)大力推动能源技术革命
 
第四次工业革命的重大标志就是绿色能源与信息化、网络化、数字化、智能化融合式发展。它将不仅使经济发展与碳排放脱钩,而且更加有效地提高绿色能源的效率,使绿色能源成为新兴战略性产业,成为推动经济增长的新动能。
 
▌(五)大幅度降低单位国内生产总值能耗,达到或低于世界平均水平
 
2019 年,我国能源消耗占世界总量比重的24.3%,GDP(PPP,2017 国际元)占世界总量比重的17.3%,我国单位GDP 能耗仅相当于世界平均数71%。这意味着,到2030年,我国能源消耗占世界总量不变的情况下,GDP总量占世界比重将提高至24.3%,才能达到世界平均水平。这是有可能实现的。为此,我国要求沿海地区、城市地区提前达到或低于世界平均水平。
 
▌(六)制定和落实2030 年前碳排放达峰行动方案
 
我国有关部门正在编制《国家适应气候变化战略2035》,实现更加可行的低碳、零碳路线图。我国已经是世界最大的碳排放国,2019 年的碳排放总量已占世界比重的28.8%,同时,又是碳损失最大的国家。根据世界银行提供的数据,2018年,我国碳损失高达3676 亿美元,相当于美国的2.1 倍,占总国民收入(GNI)比重的2.6%,明显高于世界平均比重(为1.4%)。为此,我国须不断提高应对气候变化的“气候投资”占GDP 比重。如“气候投资”达到GDP 比重的2.6%,相当于固定资本形成总额占GDP 比重的43.0%(2018数据)的6.0%,将明显降低我国碳损失,转变为实现低碳经济或零碳经济的中长期收益。2019年,我国碳排放强度比2005年下降48.1%,超过了2020 年碳排放强度比2005年下降40% ~ 45% 的目标,但是碳排放增速仍然保持在3.5%;其中2008—2018 年增速在2.6%,2030 年单位GDP碳排放比2005 年下降65%以上,比2020 年下降40%以上。这表明,我国碳排放每个五年规划下降18%以上,才能确保在2030年之前碳排放进入下降期。
 
▌(七)加快落实各省市自治区碳排放达峰时间和主要指标
 
我国可优先支持有条件的高收入地方率先达到碳排放峰值榆,这包括已经进入高收入水平地区。如北京(2019 年人均GDP 为2.38万现价美元),已在全国率先实现人均碳排放量和人均能耗量达峰[11] 、上海(为2.28万美元)、江苏(为1.77万美元)、浙江和福建(为1.56万美元)、广东(为1.36万美元)、天津(为1.31万美元)等,以及京津冀、长三角、粤港澳大湾区等,并随着今后其他地区高收入水平不断扩大,则提出强制性达峰要求。同时,国家及时公布已达峰下降的地区名单,作为标杆。此外,国家积极支持发达地区与中西部地区合作开发利用和交易绿色能源,形成绿能共享共赢局面。2020 年1—10月,南方电网公司累计组织跨省区交易电量290亿千瓦时,其中云南富余水电增送广东247 亿千瓦时,占比高达85.2%,成为发展绿色能源东西合作互利共赢的最好案例。广东省已经明确提出,到2035 年,省内电源装机规模将达到2.46 亿千瓦,其中清洁能源装机占比达到74%。
 
▌(八)加快落实主要能源碳排放行业达峰规划和行动方案
 
我国工业、能源、建筑、交通等高碳行业占能源总消费量高达77%[12] ,需要超前制定行业绝对减排及人员分流专项规划,特别是煤炭、钢铁、建材(水泥)、石油化工等高碳行业已经过了顶峰,已进入下降衰退期,除非转向低碳或零碳,不仅仅只是大幅度消减过剩产能的问题。能源转型委员会认为,要实现净零碳排放,需要发电部门的完全脱碳,并大规模扩大电力使用,在尽可能多的经济部门实现电气化。电力行业2016—2017年期间可再生能源发电量年均增速为10%,占总发电量的比例从25.7%提升至27.9%,如果今后13 年(2017—2030年)仍保持10%增速,预计可再生能源发电量可提高至42.5%,2025年前电力行业碳排放达峰[13] 。我国要推动形成绿色低碳交通运输体系,一是实现铁路的全面电气化,既能大幅度提高运输量和运输效率,又能够做到零排放。我国电气化铁路营业里程从2014 年的6.5 万公里增加至2019年的10 万公里,电气化率从58.0%提高至71.9%,高速铁路营业里程从1.6 万公里提高至3.5万公里,力争2030 年之前实现全面电气化、无碳化。二是普及城市轨道交通。2019年,全国已有39个城市开通轨道交通,总里程达到6 600 公里。我国碳达峰减排行动方案要与优化产业结构紧密结合,大力发展低能耗的先进制造业、高新技术产业、现代服务业榆。
 
▌(九)加速全社会电能替代,推进城乡居民消费电气化
 
目前,我国居民生活消费占电力终端消费比例太低,2017 年仅为14.0%,而工业比重太高,达69.4%。根据中国电力企业联合会数据,2020年,我国电能占终端能源消费比重达到27%左右,预计到2035年将提高至38%,全国发电能源占一次能源消费比重有望达到57% [14] 。我国将实现主要领域可再生能源电力终端消费,全面淘汰或替代煤炭、石油等终端能源,大幅度提高电动汽车等交通工具使用率和普及率虞。
 
▌(十)继续打好污染防治攻坚战,实现减污降碳协同效应愚
 
根据中国环境科学研究院关于“大气十条”污染减排措施实施的温室气体减排协同效应评估,能源结构调整好产业结构的调整政策和措施的实施具有较好的温室气体协同减排效益。特别是减少能源消耗、燃煤替代、淘汰小型燃煤锅炉、淘汰落后和化解过剩产能等的协同减排效果最佳,可以实现减污和降碳的协同,也是投入相对小、效益倍增的“中国双减排方案”。我国应将碳排放控制和大气污染物减排纳入中央环保督察、地方党政生态环境领导的责任审计制度。
 
▌(十一)加快构建世界最大的碳市场体系
 
我国应加快建设全国性与地方性碳市场体系(如北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳7 个地方)。能源密集型地区是碳排放的重点地区,更是减排的重点地区,特别是重点煤炭地区:内蒙古(10.91 亿吨)、山西(9.88 亿吨)、陕西(6.36 亿吨)、贵州(1.32 亿吨)、山东(1.19 亿吨)、安徽(1.10 亿吨)、河南(1.09 亿吨),共计31.85 亿吨,占全国总量(38.46 亿吨)比重的82.8%。重点行业:能源密集型行业等既是碳排放重点行业,更是减排的重中之重,如2021年1 月1日起,全国碳市场发电行业第一个履约周期正式启动,有2 225 家发电企业分到碳排放配额,年排放量达到2.6 万吨二氧化碳当量的发电企业。能源密集型企业既是碳排放的主体,也是减排的主体,降低企业进入碳市场门槛,可分为若干标准:“10 万吨标煤/年、1 万吨标煤/年、5 千吨标煤/年”,强制性进入碳交易市场,直接刺激市场交易规模和提升碳价格[15] 。《2020年中国碳价调查》预测,到2030 年,中国的平均碳价将从2020 年的人民币49元/ 吨二氧化碳当量上升到93元,到21世纪中叶,将超过167 元。我国碳排放总量已近百亿吨(2019年为98.3 亿吨碳当量),总目标是建立世界最大的碳交易市场,强制性主要地区、重点行业、特大企业进入碳交易市场,就会形成几千亿元规模的特大碳市场,从而有效发挥碳交易市场机制在实现碳达峰与碳中和中的重要作用。此外,我国还强制性要求所有股票上市公司必须披露能源消耗量碳排放量以及碳交易信息,而且这些信息均发布在全国性能源和碳市场网站,由第三方评估。
 
▌(十二)逐步实施征收碳税
 
我国减排承诺的总目标实现,必须有税收政策的支持,要使碳税成为新的税种税源,专用于节能减排。第一步,国家对1 万吨标煤/年以上的大企业和单位开征差别碳税,基本覆盖能源密集型行业;第二步,对小于1 万吨标煤/年企业和单位实行差级税率,并鼓励企业碳交易可抵扣碳额度。
 
▌(十三)鼓励对绿色能源企业实行所得税减免,给其绿色贡献予以合理补偿和激励
 
我国在绿色能源发展方面,最成功的典型案例就是三峡工程。自2003 年三峡工程峻工正式蓄水发电以来,三峡电站累计所发电量,相当于节约标准煤消耗3.6亿吨,减少二氧化碳排放9亿吨、二氧化硫排放42 万吨,同时还减少了大量工业废水排放。截至2018年底,中国三峡集团已建、在建、权益总装机超过1.28亿千瓦,其中可再生清洁能源装机占99%,年发绿色电能首超1000 亿千瓦时。
 
▌(十四)提升林业碳汇能力和碳市场交易能力
 
我国应对全球气候变化,发展林业经济起到关键作用。根据世界银行提供的数据,全球森林面积从2000 年的4055.6万平方公里减少至2016 年的3995.8 万平方公里,减少了59.8 万平方公里,而中国森林面积同期从177.0 万平方公里增加至209.9万平方公里,增加了32.9 万平方公里,如果扣掉中国的数据,全球森林面积实际减少了92.7万平方公里。同期,经济合作与发展组织成员国国家森林面积从1 133.6 万平方公里增加至1 140.2 万平方公里,增加了6.6 万平方公里。这表明,我国所增加的森林面积相当于经济合作与发展组织成员国国家的5倍;在2000—2016年期间,森林新增碳汇能力相当于发达国家的5 倍;森林植被总碳储量累计达到91.8 亿吨,其中80% 以上来自天然林。今后,我国森林覆盖率将从2018 年的23%提高至2030 年的25%,森林蓄积量从2018 年的176亿立方米提高至2030 年210 亿立方米,累计新增吸收二氧化碳量约20 亿吨碳当量,是世界最大的碳汇之国和固碳之国。这可以通过必要的核算认证,直接进入全国碳市场挂牌交易,所获得的资金专用于国土绿化等生态投资。
 
▌(十五)加快构建世界最大的绿色金融体系
 
我国首倡将绿色金融纳入二十国集团(G20)峰会议题,成为全球绿色金融的引领者。截至2020年第三季度末,全国银行业金融机构绿色信贷余额为11.55 万亿元;6月末,全国绿色债券存量规模达1.2万亿元,居世界第二位。我国金融行业仍有巨大的发展空间,应加快构建世界规模最大、国内统一、与国际接轨、清晰可执行的绿色金融标准体系,利用能效信贷、绿色债券等支持节能减排绿色项目,实现绿色复苏、绿色发展。
 
▌(十六)制定《中国能源革命与气候变化中长期规划纲要(2021—2035)》
 
作为指导到2025年、2030 年及2035年三阶段行动方案,我国应制定《中国能源革命与气候变化中长期规划纲要(2021—2035 年)》,从而给所有的市场主体、生产者、创新者、消费者和各级政府发出强烈的绿色能源信号,通过有效的激励机制,集全国之力实现节能、减碳、低碳目标。
 
▌(十七)大幅度提高气候投资,作为积极扩大国内投资的重要领域之一
 
根据有关专家估计,2016—2030年,中国实现国家自主贡献的总资金需求规模将达56万亿元左右,年均约3.7 万亿元,相当于2016 年全社会固定资产投资总额的6.3%[16] ,相当于GDP 比重的5%左右。中国具有极高的国内资本形成率和世界最大的固定资产投资规模,用于气候投资、生态投资、环境投资等。预计2019—2030 年期间,我国气候投资(缓解和适应气候变化的投资)从5万亿元上升至10 万亿元,翻一番,占GDP 比重从5.0%提高至2030 年的5.8%;这在资金来源上是十分充足的,在经济上也是可行的,可成为扩大国内投资需求的新方向,并且技术上是创新的,成为绿色低碳无碳技术的新领域;同时,减排效益是明显的,碳损失占总国民收入比重从2018年的2.6%下降至1%以下。为此,我国需要在“十四五”“十五五”规划中列出重大专项投资,对非水可再生能源、建筑和交通部门节能、智能电网和储能、可持续基础设施、防灾减灾等领域持续投入,发挥综合投资效应和协同减排的效应。
 
▌(十八)大力加强国际合作
 
我国要大力加强国际合作,主要体现在几个方面。一是支持联合国推动完成《巴黎协定》细则谈判。二是带头如期完成中国国家自主贡献。三是在出资200亿元人民币(约30 亿美元)建立“中国气候变化南南合作基金”的基础上,再增加一倍资金,主要是支持最不发达国家、小岛屿发展中国家和非洲国家应对气候变化,支持发展中国家提升应对气候变化能力。同时,深化气候变化领域南南合作,支持最不发达国家、小岛屿国家、非洲国家和其他发展中国家应对气候变化挑战。四是率先在国际上公布中国对外直接投资列出节能减排的清单,原则上不再投资煤炭等高碳项目,鼓励投资零碳低碳绿色能源产业项目,大力帮助发展中国家水电。如三峡集团海外业务已覆盖47 个国家和地区。五是积极推动构建全球气候治理新体系,提振雄心,形成各尽所能的气候治理新体系。一方面,各国应该遵循共同但有区别的责任原则,根据国情和能力,最大程度强化行动;另一方面,发达国家要切实加大向发展中国家提供资金、技术、能力建设支持[1]。
 
▌(十九)以绿色创新为第一动力,加速各类绿色能源技术创新
 
由于绿色能源技术革命,其成本大幅度下降,并大大低于化石能源总成本(包括碳成本等),是加速绿色能源发展的主要动力。根据能源转型委员会报告,用于电网储能的电池成本也有大幅下降,到2030 年,其成本可能进一步下降50% ~60%,到2040年的价格降幅将达到75%,到2050 年还有可能进一步下降。
 
▌(二十)加强国家应对气候变化及节能减排工作领导小组职能和作用
 
为了更好地主动适应进入全球气候变化时代,我国应加强中央政府作为全国第一责任者作用,尽快公布“十四五”行动方案和重大举措,下达各地方、各部门、各产业节能减排指标,督促各地方各部门落实国家决策,必要时公布督查结果。
 
总之,笔者认为,应对气候变化已成为我国基本实现社会主义现代化的最大挑战,从更加积极的视角和长远视角看,又是我国基本实现绿色工业化、城镇化、农业农村现代化的最大机遇,办法总比困难多,创新总比危机多。这些主要途径和政策建议的目标指向就是实现中国2030年前碳达峰的目标和承诺。 内-容-来-自;中_国_碳_0排放¥交-易=网 t an pa i fa ng . c om

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