《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）（征求意见稿）》解读

文章来源:《和碳视角》张丽孟早明2020-12-21 13:31

2020年11月20日，生态环境部办公厅发布《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）（征求意见稿）》，以下简称方案《征求意见稿》。2019年9月，生态环境部曾发布《2019年发电行业重点排放单位（含自备电厂、热电联产）二氧化碳排放配额分配实施方案（试算版）》（以下简称方案《试算版》），并给出了方案一和方案二两种试算方案。方案《征求意见稿》与《试算版》的方案二在配额的计算方法上相似性很大，因此本文在分析配额的计算方法方面，着重将方案《征求意见稿》与《试算版》的方案二进行比较分析，解读主要的政策变化点。

一、纳入配额管理的重点排放单位名单

方案《征求意见稿》明确了电力行业纳入门槛为2013-2018年任一年排放达到2.6万吨二氧化碳当量（综合能源消费量约1 万吨标准煤），其它行业自备电厂参照执行。根据该标准，共计2267家电力企业（其它行业自备电厂）被纳入2019-2020 年全国碳市场配额管理的重点排放单位名单，并实行名录管理。

二、纳入配额管理的机组类别

方案《征求意见稿》规定，纯凝发电机组和热电联产机组及自备电厂的相应类型机组纳入全国碳市场，不具备发电能力的纯供热设施不在实施方案范围内，这与此前的《试算版》一致。

关于热电联产机组的界定，《关于发展热电联产的规定》及《名词术语电力节能》（DL/T 1365-2014）给出了明确的标准，但由于城市工业及居民热负荷需求的变化，多数已批准热电联产机组（绝大多数为300MW 等级及以下机组）热电比和总热效率均达不到上述规定。对此，方案《征求意见稿》的编制说明明确，，全国碳市场配额管理过程将“报告年度内有对外供热量产生的发电机组”划分为“热电联产机组”。

方案《征求意见稿》将纳入配额管理的机组划分为四个类别（见下表1），与《试算版》没有差别。各类机组的具体判定标准详见下表1。同时，该判定标准还明确：

（1）合并填报机组按照最不利原则判定机组类别。

（2）完整履约年度内，掺烧生物质（含垃圾、污泥等）热量年均占比不超过10%的化石燃料机组，按照主体燃料判定机组类别。

（3）完整履约年度内，混烧化石燃料（包括混烧自产二次能源热量年均占比不超过10%）的发电机组，按照主体燃料判定机组类别。

纯生物质发电机组、特殊燃料发电机组、仅使用自产资源发电机组、满足实施方案要求的掺烧发电机组以及其他特殊发电机组暂不纳入2019-2020 年配额管理。

表1：纳入配额管理的机组判定标准

机组分类内/容/来/自:中-国-碳-排-放*交…易-网-tan pai fang . com	判定标准内-容-来-自；中_国_碳_0排放￥交-易=网 t an pa i fa ng . c om
300MW等级以上常规燃煤机组內.容.來.自：中`國碳-排放交易^網 t a npai fa ng.com	以烟煤、褐煤、无烟煤等常规电煤为主体燃料且额定功率不低于400MW 的发电机组本+文内.容.来.自：中`国`碳`排放交*易^网 ta np ai fan g.com
300MW等级及以下常规燃煤机组本+文+内.容.来.自：中`国`碳`排放交*易^网 t a np ai fan g.com	以烟煤、褐煤、无烟煤等常规电煤为主体燃料且额定功率低于400MW 的发电机组本文+内-容-来-自；中^国_碳+排.放_交^易=网 t a n pa ifa ng .c om
燃煤矸石、煤泥、水煤浆等非常规燃煤机组本`文内.容.来.自：中`国`碳`排放交*易^网 t a npai fan g.com	以煤矸石、煤泥、水煤浆等非常规电煤为主体燃料（完整履约年度内，非常规燃料热量年均占比应超过50%）的发电机组（含燃煤循环流化床机组）禸嫆@唻洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
燃气机组夲呅內傛莱源亍：ф啯碳排放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ	以天然气为主体燃料（完整履约年度内，其他掺烧燃料热量年均占比不超过10%）的发电机组本@文$内.容.来.自：中`国`碳`排放^交易^网 t a np ai fan g.c om

三、配额总量

方案《征求意见稿》中明确由省级生态环境主管部门根据本行政区域内重点排放单位2019-2020年的实际产出量以及实施方案确定的配额分配方法及碳排放基准值，核定各重点排放单位的配额数量，汇总后形成省级行政区域配额总量。将各省级行政区域配额总量加总，最终确定全国配额总量。

在配额分配方法方面，方案《征求意见稿》体现了与此前发布的《全国碳排放权交易管理办法（试行）》（征求意见稿）的高度一致，即：国家没有赋予省级自主权，省级只能按照国家方法执行。

四、配额分配方法

方案《征求意见稿》中明确，对2019-2020 年配额实行全部免费分配，并采用基准法核算重点排放单位所拥有机组的配额量。重点排放单位的配额量为其所拥有各类机组配额量的总和。

采用基准法核算机组配额总量的公式为：

机组配额总量=供电基准值×实际供电量×修正系数+供热基准值×实际供热量。即：各类机组的CO₂排放配额（A）皆由供电配额（A_e）和供热配额（A_h）两部分构成。

（一）燃煤机组配额计算方法

机组的供电配额（A_e）计算方法，在《征求意见稿》在《试算版》基础上，又增加了地区供电配额修正系数（F_de）×机组负荷（出力）系数修正系数（F_f）两个修正系数；常规燃煤机组的供热配额（A_h）计算方法，在《征求意见稿》在《试算版》基础上，又增加了地区供热配额修正系数（F_dh）。其中，地区供电配额修正系数（F_de）和地区供热配额修正系数（F_dh）由各地生态环境主管部门根据本地实施情况设定小于1的系数。具体的计算公式为：

A= A_e+ A_h

本@文$内.容.来.自：中`国`碳`排*放^交*易^网 t a np ai fan g.c om

A_e=Q_e×B_e×F_l×F_r×F_de×F_f 本文+内-容-来-自；中^国_碳+排.放_交^易=网 t a n pa ifa ng .c om

A_h=Q_h×B_h×F_dh

禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

式中：

Q_e 本*文`内/容/来/自:中-国-碳^排-放“交\|易^网-tan pai fang . c o m	：本+文`内.容.来.自：中`国`碳`排放交*易^网 t a np ai fan g.com	机组供电量，单位：MWh。本`文@内/容/来/自:中-国^碳-排-放^交易^网-tan pai fang. com
B_e 本`文@内/容/来/自:中-国^碳-排-放^交易^网-tan pai fang. com	：本文@内-容-来-自；中_国_碳^排-放交-易^网 t an pa i fa ng . c om	机组供电CO₂排放基准，单位：tCO₂/MWh。本+文+内.容.来.自：中`国`碳`排放交*易^网 t a np ai fan g.com
F_l 本%文$内-容-来-自；中_国_碳\|排放_交-易^网^t an pa i fang . c om	：本+文内.容.来.自：中`国`碳`排放交*易^网 ta np ai fan g.com	机组冷却方式修正系数，如果凝汽器的冷却方式是水冷，则机组冷却方式修正系数为1；如果凝汽器的冷却方式是空冷，则机组冷却方式修正系数为1.05。本%文$内-容-来-自；中_国_碳\|排放_交-易^网^t an pa i fang . c om
F_r 本+文+内.容.来.自：中`国`碳`排放交*易^网 t a np ai fan g.com	：本+文`内.容.来.自：中`国`碳`排放交*易^网 t a np ai fan g.com	机组供热量修正系数，燃煤机组供热量修正系数为1-0.22×供热比。本文@内/容/来/自:中-国-碳^排-放-交易&*网-tan pai fang . com
F_de 本+文`内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com	: 内.容.来.自：中`国`碳#排放交*易^网 t a np ai f an g.com	地区供电配额修正系数，由各地生态环境主管部门根据本地实施情况设定小于1的系数。夲呅內傛莱源亍：ф啯碳排放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
F_f 内-容-来-自；中_国_碳_0排放￥交-易=网 t an pa i fa ng . c om	: 本文+内-容-来-自；中^国_碳+排.放_交^易=网 t a n pa ifa ng .c om	机组负荷（出力）系数修正系数。本文@内/容/来/自:中-国-碳^排-放-交易&*网-tan pai fang . com
Q_h 本+文+内/容/来/自:中-国-碳-排-放（交—易^网-tan pai fang . com	：內.容.來.自：中`國碳-排放交易^網 t a npai fa ng.com	机组供热量，单位：GJ 。内.容.来.自：中`国`碳#排放交*易^网 t a np ai f an g.com
B_h 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳排放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ	：本文@内/容/来/自:中-国-碳^排-放-交易&*网-tan pai fang . com	机组供热CO₂排放基准，单位：tCO₂/GJ。本%文$内-容-来-自；中_国_碳\|排放_交-易^网^t an pa i fang . c om
F_dh 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ	：本文@内/容/来/自:中-国-碳^排-放-交易&*网-tan pai fang . com	由各地生态环境主管部门根据本地实施情况设定小于1的系数。本`文-内.容.来.自：中`国^碳`排放交^易^网 ta np ai fan g.com

关于机组供热CO₂排放基准和供热CO₂排放基准，方案《征求意见稿》与《试算版》的异同具体表现为：

燃煤机组：供热CO2排放基准和供热CO2排放基准，方案《征求意见稿》中的值都低于《试算版》，详见下表2。
燃煤矸石、水煤浆等非常规燃煤机组（含燃煤循环流化床机组）：供电CO2排放基准，方案《征求意见稿》中的值高于《试算版》；供热CO2排放基准，方案《征求意见稿》中的值低于《试算版》详见下表2。
燃气机组：供电CO2排放基准，方案《征求意见稿》中的值高于《试算版》；供热CO2排放基准，方案《征求意见稿》中的值与《试算版》相比，没有变化，详见下表2。

表2：2019-2020年各类别机组碳排放基准值

机组类别本`文-内.容.来.自：中`国^碳`排放交^易^网 ta np ai fan g.com	机组类别范围本`文内.容.来.自：中`国`碳`排放交*易^网 t a npai fan g.com	供电基准值（tCO2/MWh）本%文$内-容-来-自；中_国_碳\|排放_交-易^网^t an pa i fang . c om		供热基准值（tCO2/GJ）本`文-内.容.来.自：中`国^碳`排放交^易^网 ta np ai fan g.com
机组类别本`文-内.容.来.自：中`国^碳`排放交^易^网 ta np ai fan g.com	机组类别范围本`文内.容.来.自：中`国`碳`排放交*易^网 t a npai fan g.com	《征求意见稿》本`文@内-容-来-自；中_国_碳排0放_交-易=网 t an pa ifa ng . c om	《试算版》本文@内-容-来-自；中_国_碳^排-放交-易^网 t an pa i fa ng . c om	《征求意见稿》本文@内/容/来/自:中-国-碳^排-放-交易&*网-tan pai fang . com	《试算版》内-容-来-自；中_国_碳_0排放￥交-易=网 t an pa i fa ng . c om
I 本+文内.容.来.自：中`国`碳`排放交*易^网 ta np ai fan g.com	300MW 等级以上常规燃煤机组夲呅內傛莱源亍：ф啯碳排放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ	0.877 本*文`内/容/来/自:中-国-碳^排-放“交\|易^网-tan pai fang . c o m	0.989 本+文+内.容.来.自：中`国`碳`排放交*易^网 t a np ai fan g.com	0.126 本/文-内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com	0.135 內.容.來.自：中`國碳-排放交易^網 t a npai fa ng.com
II 禸嫆@唻洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ	300MW 等级及以下常规燃煤机组本文`内-容-来-自；中_国_碳_交^易=网 tan pa i fa ng . c om	0.979 本`文内.容.来.自：中`国`碳`排放交*易^网 t a npai fan g.com	1.068 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ	0.126 本文`内-容-来-自；中_国_碳_交^易=网 tan pa i fa ng . c om	0.135 本`文@内/容/来/自:中-国^碳-排-放^交易^网-tan pai fang. com
III 本/文-内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com	燃煤矸石、水煤浆等非常规燃煤机组（含燃煤循环流化床机组）本+文内.容.来.自：中`国`碳`排放交*易^网 ta np ai fan g.com	1.146 本文@内-容-来-自；中_国_碳^排-放交-易^网 t an pa i fa ng . c om	1.12 內.容.來.自：中`國碳-排放交易^網 t a npai fa ng.com	0.126 本文+内-容-来-自；中^国_碳+排.放_交^易=网 t a n pa ifa ng .c om	0.135 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
IV 本`文@内/容/来/自:中-国^碳-排-放^交易^网-tan pai fang. com	燃气机组本`文内.容.来.自：中`国`碳`排放交*易^网 t a npai fan g.com	0.392 本+文内.容.来.自：中`国`碳`排放交*易^网 ta np ai fan g.com	0.382 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳排放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ	0.059 本文@内-容-来-自；中_国_碳^排-放交-易^网 t an pa i fa ng . c om	0.059 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳排放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

机组冷却方式修正系数在方案《征求意见稿》与《试算版》中保持一致，即：如果凝汽器的冷却方式是水冷，则机组冷却方式修正系数为1；如果凝汽器的冷却方式是空冷，则机组冷却方式修正系数为1.05。

关于机组供热量修正系数，方案《征求意见稿》为F_r =1-0.22×供热比，而《试算版》中F_r =1-0.23×供热比，因此在在供热比不变的情况下，前者计算得出的Fr值要小于后者计算出的Fr值。

各类别机组配额分配的修正系数见方案《征求意见稿》中的附2 2019-2020年燃煤机组配额分配技术指南。

（二）燃气机组配额计算方法

关于燃气机组配额计算方法，方案《征求意见稿》与《试算版》的差异仅在于在计算机组供电CO₂配额（A_e）和供热CO₂配额（A_h）时，分别增加了地区供电配额修正系数（F_de）和地区供热配额修正系数（F_dh）。具体计算公式详见方案《征求意见稿》中的附3 2019-2020年燃气机组配额分配技术指南。

五、配额发放

方案《征求意见稿》中配额分配和发放的总体思路仍为基准线法+预分配。方案《征求意见稿》要求按照2018年的供电量的70%核算2019-2020年度的预分配配额量，在完成2019 和2020 年度碳排放数据核查后，按机组2019 和2020 年实际供电（热）量对配额进行最终核定。核定的最终配额量与预分配的配额量不一致的，以最终核定的配额量为准，多退少补。

六、配额清缴

方案《试算版》要求燃煤机组必须严格遵守CO₂排放限值要求，通过实施减排措施或在碳排放权交易市场上购买CO₂排放配额履行减排义务。对于燃气机组，暂不强制要求履约。鼓励燃气机组按CO₂排放限值要求进行生产，燃气机组多余的配额可以到碳排放权交易市场上出售。

与方案《试算版》相比，方案《征求意见稿》在配额清缴的规定方面有两个主要变化：

（一）设定配额履约缺口上限

为降低配额缺口较大的重点排放单位所面临的履约负担，在配额清缴相关工作中设定配额履约缺口上限，其值为重点排放单位经核查排放量的20%，即当重点排放单位配额缺口量占其经核查排放量比例超过20%时，其配额清缴义务最高为其获得的免费配额量加20%的经核查排放量。

（二）燃气机组配额清缴义务为经核查排放量与免费配额量两者中的最小值

为鼓励燃气机组发展，在燃气机组配额清缴工作中，当燃气机组经核查排放量不低于核定的免费配额量时，其配额清缴义务为已获得的全部免费配额量；当燃气机组经核查排放量低于核定的免费配额量时，其配额清缴义务为与燃气机组经核查排放量等量的免费配额量。

七、重点排放单位合并、分立与关停情况的处理

方案《试算版》未对重点排放单位合并、分立与关停情况的处理进行规定，方案《征求意见稿》则要求“纳入全国碳市场配额管理的重点排放单位发生合并、分立、关停或迁出其生产经营场所所在省级行政区域的，应在作出决议之日起30 日内报其生产经营场所所在地省级生态环境主管部门核定。省级生态环境主管部门应根据实际情况，对其已获得的免费配额进行调整，向生态环境部报告并向社会公布相关情况。配额变更的申请条件和核定方法如下：

（一）重点排放单位的合并

重点排放单位之间合并的，由合并后存续或新设的重点排放单位承继配额，并履行清缴义务。合并后的碳排放边界为重点排放单位在合并前各自碳排放边界之和。

重点排放单位和未纳入配额管理的经济组织合并的，由合并后存续或新设的重点排放单位承继配额，并履行清缴义务。2019-2020年的碳排放边界仍以重点排放单位合并前的碳排放边界为准，2020年后对碳排放边界重新核定。

（二）重点排放单位的分立

重点排放单位分立的，应当明确分立后各重点排放单位的碳排放边界及配额量，并报其生产经营场所所在地省级生态环境主管部门确定。分立后的重点排放单位按照本方案获得相应配额，并履行各自的清缴义务。

（三）重点排放单位的关停或搬迁

重点排放单位关停或迁出原所在省级行政区域的，应在作出决议之日起30 日内报告迁出地及迁入地省级生态环境主管部门。关停或迁出前一年度产生的二氧化碳排放，由关停单位所在地或迁出地省级生态环境主管部门开展核查、配额分配、交易及履约管理工作。

如重点排放单位关停或迁出后不再存续，2019-2020 年剩余配额由其生产经营场所所在地省级生态环境主管部门收回，2020 年后不再对其发放配额。

八、其他说明

方案《征求意见稿》对已参加试点碳市场的重点排放单位和不予发放及收回免费配额情形做了明确规定。

（一）试点碳市场重点排放单位

对已参加地方碳市场2019年度配额分配但未参加2020 年度配额分配的重点排放单位，暂不要求参加全国碳市场2019年度的配额分配和清缴。对已参加地方碳市场2019 年度和2020年度配额分配的重点排放单位，暂不要求其参加全国碳市场2019 年度和2020 年度的配额分配和清缴。实施方案印发后，地方碳市场不再向纳入全国碳市场的重点排放单位发放配额。这一点与《全国碳排放权交易管理办法（试行）》（征求意见稿）第六条【试点碳市场对接】中的规定一致，即：“参与全国碳市场的控排企业，不重复参与相关省（市）碳排放权交易试点市场的排放配额分配和清缴等活动”。

（二）不予发放及收回免费配额情形

重点排放单位的机组有以下情形之一的不予发放配额，已经发放配额的企业经核查后有以下情形之一的，则按规定收回相关配额。

1.违反国家和所在省（区、市）有关规定建设的；

2.根据国家和所在省（区、市）有关文件要求应关未关的。

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机组类别本`文-内.容.来.自：中`国^碳`排放交^易^网 ta np ai fan g.com	机组类别范围本`文内.容.来.自：中`国`碳`排放交*易^网 t a npai fan g.com	供电基准值（tCO2/MWh）本%文$内-容-来-自；中_国_碳\|排放_交-易^网^t an pa i fang . c om		供热基准值（tCO2/GJ）本`文-内.容.来.自：中`国^碳`排放交^易^网 ta np ai fan g.com
机组类别本`文-内.容.来.自：中`国^碳`排放交^易^网 ta np ai fan g.com	机组类别范围本`文内.容.来.自：中`国`碳`排放交*易^网 t a npai fan g.com	《征求意见稿》本`文@内-容-来-自；中_国_碳排0放_交-易=网 t an pa ifa ng . c om	《试算版》本文@内-容-来-自；中_国_碳^排-放交-易^网 t an pa i fa ng . c om	《征求意见稿》本文@内/容/来/自:中-国-碳^排-放-交易&*网-tan pai fang . com	《试算版》内-容-来-自；中_国_碳_0排放￥交-易=网 t an pa i fa ng . c om
I 本+文内.容.来.自：中`国`碳`排放交*易^网 ta np ai fan g.com	300MW 等级以上常规燃煤机组夲呅內傛莱源亍：ф啯碳排放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ	0.877 本*文`内/容/来/自:中-国-碳^排-放“交\|易^网-tan pai fang . c o m	0.989 本+文+内.容.来.自：中`国`碳`排放交*易^网 t a np ai fan g.com	0.126 本/文-内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com	0.135 內.容.來.自：中`國碳-排放交易^網 t a npai fa ng.com
II 禸嫆@唻洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ	300MW 等级及以下常规燃煤机组本文`内-容-来-自；中_国_碳_交^易=网 tan pa i fa ng . c om	0.979 本`文内.容.来.自：中`国`碳`排放交*易^网 t a npai fan g.com	1.068 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ	0.126 本文`内-容-来-自；中_国_碳_交^易=网 tan pa i fa ng . c om	0.135 本`文@内/容/来/自:中-国^碳-排-放^交易^网-tan pai fang. com
III 本/文-内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com	燃煤矸石、水煤浆等非常规燃煤机组（含燃煤循环流化床机组）本+文内.容.来.自：中`国`碳`排放交*易^网 ta np ai fan g.com	1.146 本文@内-容-来-自；中_国_碳^排-放交-易^网 t an pa i fa ng . c om	1.12 內.容.來.自：中`國碳-排放交易^網 t a npai fa ng.com	0.126 本文+内-容-来-自；中^国_碳+排.放_交^易=网 t a n pa ifa ng .c om	0.135 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
IV 本`文@内/容/来/自:中-国^碳-排-放^交易^网-tan pai fang. com	燃气机组本`文内.容.来.自：中`国`碳`排放交*易^网 t a npai fan g.com	0.392 本+文内.容.来.自：中`国`碳`排放交*易^网 ta np ai fan g.com	0.382 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳排放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ	0.059 本文@内-容-来-自；中_国_碳^排-放交-易^网 t an pa i fa ng . c om	0.059 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳排放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

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