全球复苏进行时｜英国：重抓就业，关注基建，新气候承诺能否实现？

世界气象组织最新一期的《温室气体公报》显示，由于新冠肺炎疫情对交通和重工业的影响，2020年全球碳排放量大幅下降。然而，从温室气体的累积浓度上看，疫情的爆发仅仅很小程度减缓了其上升速度[1]。当各国政府开始为经济复苏而大力度投资时，若为追求经济快速增长而重点投资于高碳行业（例如：电力、航空和汽车制造业），则会对实现《巴黎协定》的全球温控目标造成阻碍[2]。

 

英国，作为世界上第一个在立法层面上承诺到2050年实现净零排放的重要经济体，在兼顾减排放和促增长方面，有较丰富的理论和实践经验。英国首相鲍里斯·约翰逊（Boris Johnson）宣布复苏“新政（New Deal）”时承诺要创造一个“更强大、清洁、可持续的经济”。在本月底联合国气候雄心峰会（Climate Ambition Summit）前夕，约翰逊进一步承诺——将以领先全球重要经济体的最快速度减少温室气体排放，并设立到2030年之前将英国的温室气体排放量至少降低到1990年水平的68％的目标[3]。因此，分析英国在面临此次150年来最严重的经济衰退时所采取的复苏策略，能够在一定程度上给中国的二氧化碳排放达峰行动计划及”十四五“规划的制定和实施带来借鉴意义。

 

绿色和平及环保人士呼吁英国政府关注气候变化紧迫性，加大气候治理力度。© Robert Ormerod / Greenpeace

 

英国疫情响应及经济复苏概览

 

整体来看，受疫情持续的影响，英国经济在第一季度收缩了2.5％，第二季度经济收缩加剧，比第一季度降低19.8％，环比收缩21.5%。第三季度有所起色，较第二季度回升了15%[4]。为应对新冠肺炎疫情，英国政府采取了“三阶段式”疫情响应及经济复苏计划。

 

图片

2019第一季度至2020年第三季度英国GDP概况（单位：百万英镑） © Greenpeace

 

阶段一：限制和保护

 

2020年3月，随着疫情在国内传播速度加快，英国政府采取了一系列旨在限制病毒传播和保护公民健康和就业的措施，包括限制旅行、控制社交距离和人数，关闭娱乐场所等非必需场所等，同时增加检测力度。此外，英国政府还出台了覆盖多领域、多人群福祉的指南和政策。例如，为确保弱势儿童安全，政府投资760万英镑，设立“弱势儿童国家慈善机构战略救济基金”（The Vulnerable Children National Charities Strategic Relief Fund），向因疫情受到经济损失的儿童慈善机构提供支持，以确保其能够继续为弱势儿童提供服务与保护[5]。

 

截至2020年6月19日，英国为个人、企业和公共服务机构提供了共计2815亿英镑的资金支持，包括1587亿英镑的直接财政支持，以及1228亿英镑的延期纳税额和贷款支持。其中，通过就业保留（Job Retention Scheme）和个体户收入支持计划（Self-Employment Scheme），已有超过1100万人获得了就业支持。减税，暂缓缴税、直接现金补助，以及政府支持的贷款等辅助方式帮助超过一百万家企业避免了裁员危机。医疗服务体系、学校、公共交通等密切关注民生的公共部门也获得了490亿英镑的拨款，得以维持运转[6]。

 

阶段二：重抓就业

 

根据英国国家统计办公室劳动力调查（Labour Force Survey）的数据显示，自新冠肺炎疫情爆发以来，英国失业率持续上升。第三季度失业率为4.8%，约162万人失业，较上一季度增加24.3，比去年同期增加31.8万[7]。6 月30日，英国首相鲍里斯·约翰逊宣布了以“建设、建设、再建设（Build, Build, Build）”为主题的刺激经济“新政”，提出的愿景包括：投资并加速全英国的基础设施建设；促进清洁且绿色的复苏；改革城市规划体系，为建立适宜居住的房屋清除障碍；加强国家和地方政府的联结和韧性。该系列计划旨在战胜新冠肺炎疫情危机并利用此次机会来解决英国过去三十年中悬而未决的各种问题，并助力英国重建得更加美好（build back better）、更加绿色（build back greener）、更加快速（build back faster），同时宣布了旨在支持就业和经济复苏的50亿英镑基础建设投资项目[8]。

 

7月8日，英国财政大臣里希·苏纳克（Rishi Sunak）宣布了资金规模达300亿英镑的就业计划（A Plan for Jobs），明确提出“就业”是英国复苏第二阶段的重点，公布了“支持就业”、“保护就业”及“创造就业”三部分的“一揽子”计划。该计划提供了约翰逊“新政”中宣布的50亿的基础建设投资细节，且加入了更多与就业相关的考量和布局，包括：就业启动计划（Kickstart Scheme）、工作保留奖金（Job Retention Bonus）、暂降增值税等[9]。

 

阶段三：重建

 

原定秋季发布的《政府2020年支出审议报告》（Spending Review 2020）中，将公布英国第三阶段“重建”计划，但因疫情原因发布推迟。作为部分替代，英国政府于9月24日发布了《冬季经济计划》[10]，包括了进一步支持就业、减轻企业负担及支持公共服务三方面的政策决定。就业方面，强调了政府希望通过一系列计划，防止劳动者技能下降，维持劳动者与企业之间雇佣关系，支持个体户，同时确保企业能够应对新冠肺炎疫情带来的长期挑战。

 

例如，“就业支持计划”（Job Support Scheme）是一项针对用工需求低靡企业的新薪酬补贴政策，以帮助其留住员工。随后，财政大臣苏纳克于10月22日宣布政府将增加“冬季经济计划”中对劳动者（包括个体户）和企业的资金支持力度，拓宽覆盖范围，确保在这段特殊时期内英国公民的生计能够得到保障[11]。11月25日，英国2020年支出审议报告终于发布，其中明确了三大优先事项：保护人民健康、生计和企业并战胜疫情；加强公共服务；实现史无前例的基础建设投资[12]。英国财政部表示，2021年将投资1000亿英镑，以刺激经济、促进就业。此外，考虑到2021年疫情余波难了的可能性尚存，该报告还为明年的公共服务领域预算增添了一笔金额550亿英镑的资金。其中，政府为“就业计划”增资14亿英镑，以增加英国就业中心（Job Centre Plus）的业务承接能力，并投资29亿英镑设立为期三年的“重启计划”（Restart Programme），预计将为超过100万失业者提供密集和量身定制的就业支持服务[13]。

 

英国就业扶持政策亮点

 

纵观英国复苏政策中的就业举措，可梳理出“培养”、“绿色”、“快速”三个特点。

 

培养

 

“我坚信人才培养意义重大。我们要让这个国家的每个人都能获得所需的机会。” 

—— 鲍里斯·约翰逊

 

英国首相约翰逊认为，在过去的一个世纪里，英国未对教育事业进行足够的投资，也没有给青年人提供充足的获得实用技能的资源[14]。疫情暴露出的英国人才短缺问题，使其在气候危机和公共卫生危机双重冲击下，还经历了一场“技能危机”[15]。数据显示，2020年，英国有超过70万公民遭遇辍学。对此，英国投入高达37亿英镑资金，一方面为劳动者提供更多技能培训资源；另一方面为企业和机构提供补贴，鼓励雇佣年轻员工，增加学徒和实习机会。

 

其中，投资20亿英镑的“就业启动计划”（Kickstart Scheme）将给雇主提供为期6个月的工资支付支持，为有长期失业风险的16-24岁的青年人创造每周工作时间不少于25小时的体面就业机会[16]，旨在帮助他们建立职场信心、积累技能和经验，增加其之后找到长期稳定工作的可能性。截至11月12日，已有1.9万失业青年人受益于该计划[17]。

 

此外，另有16亿英镑被用于增加找工作、技能培训和学徒等资源。例如，有1700万英镑投资于行业技能培训学校，使英格兰内的职业培训机会增加两倍，以帮助劳动者增加就业竞争力；政府将设立“建筑人才保留计划”（Construction Talent Retention Scheme），防止有失业风险的建筑行业劳动者技能流失，并为其进行全国范围的资源链接和就业安置服务[18]。

 

绿色 

 

“我们还将使英国重建得更加绿色、更加美丽。” 

—— 鲍里斯·约翰逊

 

在刺激经济和解决失业问题的同时，为兼顾2050年之前实现碳中和的目标，英国政府进行了多项以应对气候变化和创造就业为目的基础建设投资。首相约翰逊宣布其“新政”中的“一揽子”基础建设计划时，其中有一项4000万英镑的“绿色复苏挑战基金”（Green Recovery Challenge Fund）[19]，慈善机构和环境机构可申请5万至500万英镑的资金以开展自然保护和恢复项目。该资金预计创造3000个就业机会，并保护多达2000个现有岗位[20]。在11月25日的2020年支出审计报告中，又对此笔“绿色复苏挑战基金”进行了4000万英镑的追加投资[21]，资金总规模达8000万英镑。在“就业计划”中，也有31亿英镑的建筑能效改造计划，覆盖私人住房、社会福利住房及包括学校和医院在内的公共建筑，旨在实现节能减排的同时带来就业效益。

 

11月12日，英国政府提出了“到2030年创造200万个绿色就业机会”的目标，并成立“绿色就业特别工作组”（Green Jobs Task Force），以解决当前及未来低碳经济对于高技能人才培养的需求[22]。随后的一周内，首相约翰逊宣布了资金规模达120亿英镑的英国绿色工业革命（Green Industrial Revolution）“十项计划”，涵盖可再生能源、新能源汽车、住宅能源改造、碳捕集技术等[23]。最新的2020年政府支出审计报告中，明确了“十项计划”的资金分配，包括19亿英镑投资于零排放汽车转型，11亿英镑投资于房屋和建筑物能效升级，10亿英镑投资于碳捕集与封存基础设施等。该“十项计划”预计在2030年之前，可在全国范围内创造25万个高技能绿色就业机会[24]，并减少180兆吨二氧化碳排放[25]。

 

快速 

 

“我们将尽可能快地使尽可能多的人恢复正常生活。” 

—— 鲍里斯·约翰逊

 

为缓解快速下滑的GDP和日益增加的失业率，英国政府认为，资金部署与项目落实，“速度”至关重要。英国政府成立“‘项目速度’特别工作组”（’Project Speed’ Taskforce），由财政大臣苏纳克领导，旨在以更具效率的战略性方式缩短重要政府投资的基础设施项目开发、设计和交付周期。英国政府设立的“建设基金”（Getting Building Fund）将与各城市合作，在2020-2021年间给当地地方“万事俱备（shovel-ready）”的基础建设项目——即技术成熟、前期准备工作充足或需求较少的项目。一共拨款9亿英镑，投资基于各地方优势，以推动这些项目尽快启动，刺激经济并产生就业效益。此基金投资的项目将包括：发展和重建地方中心、绿色基建和清洁能源、提升交通数字化、创新和科技中心等[26][27]。此外，项目审批流程的效率也有明显提高，6月30日宣布计划后至8月4日，已有逾300个项目获批。这项投资预计将为英国提供多达45000套住房，创造多达85000个就业机会，并减少约6.5万吨的二氧化碳排放[28]。

 

遗憾与展望

 

纵观英国复苏计划，尽管“绿色”、“气候”、“环境”等在政策举措中被高频提起，但包括绿色和平（英国）、绿色联盟（Green Alliance）、地球之友（英国）等多个环保组织依然对其复苏的“绿色”程度表示担忧，认为新政对建筑和道路等基础建设的大力投资不仅可能对自然环境构成威胁，还可能减缓英国遏制气候变化的进程[29]。“自2010年以来，英国政府在脱碳和住房节能改造政策方面的探索非常失败。”贸易机构建筑生产协会（Construction Productions Association）的经济主管诺布尔·弗朗西斯（Noble Francis）说。

 

在绿色就业方面，英国政府也曾作出过野心勃勃的创造“绿色就业”的承诺，但后期并没有很好地落实。例如，联合政府于2010年宣布了一项“绿色协议（Green Deal）”，以创造多达25万个绿色工作岗位，但五年后该计划被取消[30]。许多低碳经济行业中的高管们也表示，“绿色就业”在实践中很难进行清晰定义，如何对失业者进行培训使其进入低碳经济行业也难度较大。

 

尽管在公布2020年支出审议报告时，英国政府再次表示“疫情后的复苏必须是绿色的”、“英国将在国际应对气候变化中起到领头作用”的坚定决心[31]，但是，为实现各项承诺和愿景，英国政府还需确保每一笔资金下至项目层面的合理分配和落实。

 

绿色和平（英国）为此专门撰写了《绿色复苏：我们如何实现》[32]政策指南，提出了一份旨在以更大力度恢复经济和劳动力市场、实现气候目标的绿色复苏计划，阐释英国本届议会期内将如何用1000亿英镑的在清洁交通、绿色建筑、智慧能源和自然与循环经济四大领域中的投资，创造180万个绿色就业机会[33]，并发布了《英国的绿色投资与就业效益》[34]，就此笔绿色投资资金的就业效益进行了进一步分析。