国际能源署发布欧盟能源政策评估报告

文章来源:CASEnergy碳交易网2020-09-10 12:59

近期,国际能源署(IEA)发布《欧盟能源政策评估2020》报告,深入评估了欧盟能源和气候政策过去五年中取得的进展,显示了能源部门在欧洲经济转型中的重要作用,其具有促进终端应用(交通、建筑和工业领域)的脱碳、增强经济恢复力和国家安全性的能力。同时,报告强调,受清洁能源快速转型、极端天气和网络安全威胁的影响,电力安全需成为欧盟努力的方向。此外,欧盟需实施相对目前更强有力的政策措施,同时在《国家能源和气候计划》框架下加强合作,以实现到2030年温室气体减排、可再生能源和能效目标,以及长期脱碳目标。报告要点如下:
一、欧洲能源战略
欧盟作为世界上较大的经济体,能源消耗占世界12%,CO2排放量占世界9%。随着能源转型,2007年到2017年,欧盟煤炭供应量下降了近30%,而可再生能源供应量增长了60%;石油仍然是最主要的供应能源,占一次能源供应的1/3;天然气是仅次于石油的第二大一次能源,主要供应于电力行业。在能源需求方面,受新冠疫情影响,2020年,欧盟能源需求预计将比2019年水平低10%,几乎是2008年金融危机期间下降幅度的两倍。新任欧盟委员会主席上台后,未来五年欧盟的核心战略将是“欧洲绿色协议”(2050年前实现气候中性欧洲)、“欧洲复苏计划”和“地平线欧洲”(2021-2027年欧盟多年期研发框架计划)。
2、主要能源和气候政策
欧盟为2020和2030年制定了能源和气候政策一揽子计划,并正在实施“欧洲绿色协议”,以支持到2050年实现气候中性目标。欧盟主要的能源和气候政策及目标包括:①欧盟气候和能源目标(到2020年):温室气体排放量减少20%(与1990年相比),并在未来国际气候协议中有条件地再减少30%;可再生能源在终端能源消费总量中的份额提高到20%,在交通运输中的份额提高到10%;一次能源总消耗量减少20%。②能源联盟战略:通过成员国之间的合作,确保供应安全和信任;构建全欧盟范围内的能源市场,为消费者提供最佳能源交易;将能效放在首位,减少碳排放和进口能源依赖,推动经济增长和就业;促进低碳研究、创新和竞争力。③“清洁能源一揽子计划”(CEP,到2030年):能效优先;促进可再生能源利用;构建能源联盟治理体系;赋予消费者更多权力;构建一个更智能、更高效的电力市场,以提高供应安全性,同时帮助整合可再生能源,改善跨境合作。④能源领域的竞争和国家援助政策:加大管控兼并的力度,并实施反托拉斯法,以创造公平竞争的环境,促进单一市场和跨境贸易。⑤长期气候中性愿景(2050年):以能效为核心,推广零排放建筑;最大限度地利用可再生能源并充分利用电力,以使欧洲的能源供应完全脱碳;推广清洁、安全和互联的交通系统;构建具有竞争力的欧盟工业和循环经济,作为减少温室气体排放的主要推动力;构建智能网络基础设施,加强跨境和区域合作;通过碳捕集、利用和封存(CCUS)解决剩余的CO2排放问题;部署绿色氢能和Power-to-X(电力转换为其他能源载体)。⑥“欧洲绿色协议”(EGD):未来5年采取50项行动,围绕8个主题:提高2030和2050年气候目标;提供清洁、可负担和安全的能源;推动各个行业向清洁循环经济模式发展;发展高能效建筑;加速向可持续智慧交通转变;打造公平、健康和环保的食品系统;保护生态系统和生物多样性;构建零污染的无害环境。⑦在单一市场、绿色转型和数字转型中重建价值链和供应链的弹性;加强对中小企业和初创企业的支持力度,以及对外国直接投资的筛选;欧洲投资银行(EIB)将通过一项新的气候战略与能源贷款政策实现环境可持续发展;欧盟委员会于2016年成立可持续融资高级别专家组,鼓励私人资本进行环境可持续投资;发布《可持续金融分类方案》,旨在建立以缓解气候变化、适应气候变化、水和海洋资源、循环经济、污染预防和控制以及生物多样性和生态系统为主题的分类体系,以便评估今后活动的环境可持续性。⑧“欧洲复苏计划”(2020):增加1.1万亿欧元(2021-2027年)的长期预算,以及7500亿欧元(2021-2024年)的新短期复苏计划,重点投资领域包括建筑翻新、可再生能源及氢能、电池、CCUS技术相关基础设施建设。
二、气候变化
过去几十年,欧盟在能源相关温室气体减排方面已取得初步成效。2007-2017年,欧盟电力和供热排放下降了27%,工业排放下降了23%。但2014年以来,温室气体排放趋于稳定,这将给实现2030年目标带来新的挑战。根据欧洲环境署(EEA)的预测,在现有的国家层面举措下,到2030年,欧盟和英国的温室气体排放仅能比1990年减少30%,低于欧盟设定的40%的目标,更远低于《欧洲绿色协议》提出的提升至50%-55%的目标。
欧盟碳排放交易体系(ETS)已成为低碳转型的关键支柱。欧洲债务危机后,ETS碳配额出现失衡,为了解决配额过剩问题,欧盟于2015年通过了市场稳定储备(MSR),将过剩的碳配额转入储备市场,以提升市场灵活性,并提高其适应重大外部冲击(如金融危机等)的能力。MSR于2019年开始运营,计划于2021年进行审查。在《可再生能源指令》以及ETS的碳价激励下,欧盟的电力部门排放量持续下降,但工业和航空部门并未出现显著变化。而未纳入ETS的行业,尤其是交通和建筑,其排放量一直在上升。除ETS外,欧盟还通过征收能源税(主要针对化石燃料消费)和碳税来降低能源相关碳排放。
三、电力转型
欧洲的电力供应正在迅速地向多样化的可再生能源转变,近十年,可再生能源发电量几乎翻了一番,其中风电快速增长超过水电成为最大的可再生能源。2020年受疫情影响,欧盟电力需求总体下降,可再生能源发电已超过煤炭成为主要发电来源。因此,欧盟的电力系统有望在未来十年实现更快的转型。
过去五年,欧盟不断完善内部电力市场,其电力价格能很好地适应于市场调控,同时加强了与周边国家(如波罗的海、土耳其和北非)的交流。2019年“清洁能源一揽子计划”全面实施,确定并取消了电力市场价格上限,通过执行各项措施最大限度地扩大跨境贸易,评估招标区域的最佳建设规模以及完成市场区域相关产业融合等一系列工作。这使电力市场结构具有更多的灵活性,分布式能源具有更广泛的配置,消费者需求得到更及时的响应。《可再生能源指令》(I和II)通过采用不同国家合作机制促进了可再生能源更好的纳入电力市场。此外,根据《欧洲绿色协议》,电力有望在实现气候中立的道路上发挥关键作用。
电力传输网络化发展是强健能源系统和供应安全的关键要素,也是互联市场的先决条件,目标是在2030年达到15%的互连率。《能源基础设施指南》规定了加快欧盟关键电力基础设施建设的监管框架,以及跨境基础设施评估和成本分摊的框架。同时,将新的大型可再生能源项目与高效、智能的电网发展结合起来,可以节省基础设施成本。
四、交通、建筑、工业领域转型
1、交通、建筑、工业领域能源需求与温室气体排放情况
2017年,交通领域72%的碳排放量来自公路运输,同时,道路运输占国内运输能源需求的94%。此外,国内交通领域CO2排放量占欧盟能源相关CO2排放总量的29%,占欧盟温室气体排放总量的27%。
住宅和服务用房的总能源消耗量在过去二十年中相对稳定(4.2亿-4.5亿吨石油当量)。近年来,能源供应从煤炭和石油向电力和可再生能源的转变,使建筑领域CO2排放大大降低,相较于20世纪90年代降幅达到27%。
工业部门是欧盟最大能源消费部门,占最终能源总消费量的三分之一,但只占欧盟能源相关的CO2排放总量的13%。
2、通过出台能源效率、燃料转换与降低碳排放领域有力措施,促进欧洲交通、建筑和工业发展
2018年,可再生能源在运输、供热和制冷行业的部署低于预期。而2020年受疫情影响,人们出行方式改变和各国政府对电动汽车的刺激政策可能对交通业产生更持久的影响。因此,欧盟出台多项措施促进交通、建筑和工业能源转型。具体包括如下三方面:
(1)在能源效率方面:为提高建筑和工业部门能效,出台多项政策,包括:电力设备和电器的最低能效标准、建筑外墙更严格的建筑法规以及其他政策(即能效认证和支持建筑翻新的财政补助措施)和能源审计
(2)在燃料转换方面:①《关于部署替代燃料基础设施的指令》要求成员国为电、氢和天然气等替代燃料提供最低建设标准,为更大程度营造公平竞争环境,将在2021年对该指令进行修订;②根据《可再生能源指令II》,欧盟提出到2030年可再生能源在交通运输中占比14%的目标(先进生物燃料的目标是3.5%);③推广电动汽车发展,加快实现交通行业可再生能源目标。
(3)在降低碳排放方面:①道路运输和建筑需遵守《欧盟努力分担规则》规定的国家减排目标,并需遵守国家能源税、法规和激励措施;②《欧洲绿色协议》计划到2050年将运输温室气体排放量减少90%。为实现这一目标,75%的陆路货运量将转移到铁路和内河水路;③推广汽车电气化技术,实现2020-2021年欧盟新上牌汽车每公里排放95克CO2的目标,同时修订《欧洲绿色协议》中CO2排放标准,确保2025年以后实现零排放目标;④对存在碳泄漏风险的行业提供免费补贴;⑤《欧洲新产业战略》、《循环经济行动计划》和《中小企业战略》等政策的出台为建立具有全球竞争力、气候中性和数字化的产业确定了明确方向,有助于促进欧洲工业部门和中小企业转型。
五、化石能源政策
1、石油
石油是欧盟最大的能源来源,目前,欧盟对石油市场的政策主要侧重于海上油气生产安全和石油供应安全。①海上油气安全生产:2019年欧盟委员会重新审查了2014年颁布的离岸管理非约束性指令,重点放在责任、赔偿要求、金融安全和退役等主题上。②供应安全:确保石油储备,要求成员国持有相当于90天石油和/或石油产品净进口量或61天内陆消费量的库存;成立石油协调小组作为欧盟成员国讨论和协调其石油安全行动的主要机构;加强与国际能源机构合作,确保石油供应多元化,尤其是严重依赖俄罗斯原油供应的欧洲中东部国家。
2、天然气
天然气是欧盟能源结构的重要支柱,是工业部门中仅次于石油的第二大能源,也是住宅部门的最大能源。十多年来,随着欧盟关于第三方准入、数据透明度和进出口制度的新规定,欧洲天然气市场在市场设计和监管方面发生了重大变化,包括:①2019年4月修订天然气内部市场规则;②设立能源监管合作机构(ACER);③建立成员国与第三国能源领域政府间协定和非约束性文书的信息交流机制;④跨欧洲能源基础设施指南(包括跨境天然气输送管道的监管);⑤对液化天然气终端采用供应安全监管模式,收取传输网络费及安全供应费;⑥建立欧盟部分跨国区域走廊,促进天然气基础设施的发展及天然气市场改革;⑦建立有利框架,允许低碳气体(包括氢气)与天然气基础设施相结合。
3、煤炭
煤炭行业曾是欧盟能源的主要来源,如今所有部门的煤炭使用量均有所下降。煤炭发电量仅占欧盟总发电量的20%左右,且主要用于供热和发电领域。煤炭使用量下降的关键因素是欧盟ETS最近增加了CO2减排补贴。除此之外,欧盟在空气污染方面的立法也限制了燃煤发电厂的运行和工业上的煤炭使用。2017年7月修订的“最佳可用技术”使煤炭使用的限制更加严格。2019年,欧盟委员会宣布计划将2030年的CO2减排目标从目前的40%提高到至少50%-55%,作为实现“欧洲绿色协议”减排目标的一部分。2020年初,欧盟委员会提出了一个煤炭平稳过渡机制,以动员欧盟的投资,其中还将包括为欧洲煤炭领域的平稳过渡提供资金,创造可持续的就业机会。
六、核能政策
20世纪90年代和21世纪初,欧盟核能发电量占总发电量的比重相对稳定(约33%)。然而,自那以后,核能发电量一直在缓慢下降,主要因素在于:①到2015年,欧盟大约有91座反应堆关闭;②许多装置(如法国、比利时和瑞典)因维修、翻新而长时间关闭;③新建核电站(芬兰和法国)推迟投产;④欧盟成员国对该行业的接受程度各不相同。
根据《欧洲原子能条约》,在安全、退役和废物管理方面制定欧洲二级立法。2011年的《废物指令》要求成员国通过关于燃料残渣和放射性废弃物管理的国家方案,并定期向委员会提供信息,委员会随后发布综合报告(于2019年12月17日发布)。
确保核研究设施的持续可用性至关重要。国际合作有助于欧盟在核科学和教育领域保持领先地位。为此,在欧盟层面上,需利用融资和投资工具以支持能源供应的脱碳(如投资联盟、创新基金、结构和区域基金、欧洲投资银行能源借贷等工具)。
七、能源技术创新
能源技术创新,包括研发(R&D)是欧洲“能源联盟”的五大支柱之一。近年来,欧盟一直在增加对能源研发的资助,“地平线欧洲”计划在气候、能源和交通方面投入150亿欧元,在气候行动方面投入350亿欧元。2018年“地平线2020”能源预算的一半用于可再生能源(占总量的27%)和能源效率(占23%)(图1)。其中可再生能源的资金分配主要包括太阳能、风能、生物能源、地热和海洋能源领域。而对能效技术的资助中,约三分之一用于工业,其次用于建筑、交通和其他能效领域。2018年,电力和储能及其他交叉技术合计占能源研发总量的30%自2016年以来,用于交叉研究的资金在总预算中的份额翻了一番。
 
目前,欧盟研究和创新政策的目标是改革监管环境,促进对研究和创新的私人投资,确保科学出版物的开放获取,以及建立一个全球研究平台。自2014年以来,欧盟层面的能源创新格局在多个方面发生了变化:①欧洲投资银行(EIB)通过InnovFin拨款、贷款和股权投资为促进能源技术创新提供有利条件。②2014年成立创新与网络执行机构(INEA),致力于欧洲交通、能源和数字化基础设施建设,以及完成“地平线2020”中“智能、绿色和一体化交通”和“安全、清洁和高效能源”部分内容。③在欧洲技术和创新平台(ETIPs)中增加生物能源、深层地热和核能等领域。④加强对小企业扶持力度,促进在市场中推广清洁能源技术和理念。
欧盟能源研究的资金将继续巩固技术开发的研究和示范,并确保所有欧盟成员国的研究机构和公司受资助的机会平等。与五年前相比,EIB将更多地参与初创能源项目,连接欧洲基金(CEF)以及欧盟委员将为初创企业提供大量其他融资机会,扩大市场规模,鼓励私营公司对示范技术的投资。
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